中国城镇化率超50%被指高估 体制问题成最大障碍(3)

2013年02月18日 14:19
来源：《财经》 作者：翁仕友

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模式：大城市还是小城镇

对于一个城镇化水平偏低的国家来说，推进城镇化的重要性、必要性自不待言，那么接下来如何在现有基础上推进有速度有质量的城镇化呢？以往城镇化战略中有哪些教训值得反思和避免？

城镇化的过程是农业人口向非农产业转移就业的过程，换言之，城镇化的核心是农民转移就业，农民转变身份。在这个过程中，就业是前提，市民化是结果，无视这个逻辑，便会在城镇化的道路上迷失。

改革开放以前是城镇有吸引就业能力，但是极“左”政策限制了劳动力流动，国家为优先发展重工业，限制农民进城成为“工人老大哥”，因此改革开放前29年，农民转移规模和城镇化率极低。

上世纪80年代，乡镇企业得到快速发展，此时国家实施农民离土不离乡的就业转移政策，90年代开始出现农民跨区流动就业，即农民工进城打工，此后发展为农民的主要就业形式。一部分农民借此在城市安家落户，另有一部分通过上学、当兵等方式实现了身份的转换。

劳动力的自由流动经历了从限制到允许、鼓励的过程，正是这一要素的流动才造就了近十年城镇化每年以1个百分点的速度增长，大幅缩小了与世界平均城镇化率的差距。

城镇是城镇化的载体，中国的城镇包括了县及县级以上城市和农村性质的小城镇(全国共有近2万个建制镇)。在过去30多年，关于城镇化究竟以何种模式发展——是发展小城镇还是大城市，一直争论不下。

国务院发展研究中心“中国特色城镇化战略和政策研究”课题组一位专家认为，纵观各国城镇化模式，主要分为两种类型，一种是超大城市(日本)和中心城市辐射型(韩国)为主的集中式城镇化模式，另一种是以中小城镇主导型(德国)为主的分散式城镇化模式。该课题组认为对中国而言，集中式模式更具优势。

但是，在政策层面上，中国一直鼓励的是后一种城镇化模式。

上世纪80年代开始，国家鼓励发展小城镇，1982年全国城市规划会议明确提出执行“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的城镇化方针，1998年中央提出“小城镇，大战略”，发展小城镇是主要政策取向。中国之所以取“城镇化”弃“城市化”的表述，也与此有关，意在鼓励小城镇发展。

这样的政策出发点是好的，但是并未取得预期效果，相反，这种政策反而阻碍了小城镇的发展。今天人们看到的小城镇多数属于农村集镇性质，聚集效益差，转移农村人口作用有限，不利于真正实现城镇化。

在现行行政架构下，小城镇也难以获得很好的发展。由于小城镇行政级别低，所获得的资源很少，更多的资源流向行政级别更高的大城市。

从就业角度来看，大城市吸纳就业的能力最强，中小城市次之，小城镇居后。因而发展小城镇并非城镇化的理想路径选择。可以说，过去的城镇化过程中走了一些弯路。

从“十五”计划开始，城镇化发展方针表述有所变化，即大中小城市和小城镇协调发展，但是鼓励发展小城镇的思路仍未改变。“十一五”规划延续了这一思路。

2月1日，在全国工商联举行的民营经济发展形势分析会上，经济学家厉以宁教授称，城镇化是当前中国的最大机遇，但是必须走新路，不能和过去西方国家的城镇化一样，将人口集中到大城市，不符合中国国情，因为没有那么多就业机会，而且还有住房问题。

在厉以宁看来，中国的城镇化应该分“三步走”——老城区+新城区+新社区。现有的老城区，工厂该迁出的迁出，棚户区该撤掉的撤掉，形成新的居民区和商业区；工业园、开发区、物流园区等同样可以发展成为现代化的城区，居民也可居住，这样形成了新城区，新城区很多是在镇的周围兴起的。

“不要忘记新社区，这几年国家和地方政府建设社会主义新农村，新农村实际就是未来的新社区。”厉以宁认为，对其要进一步园林化，垃圾回收、污水处理、公共服务要到位，社会保障一体化。如果做到这些，就是中国的城镇化。

国务院发展研究中心课题组建议选择以大城市为依托、以城市群为主体形态的大中小城市和小城镇协调发展的集中式模式。这一建议被采纳、吸收，在“十二五”规划和即将出台的城镇化发展总体纲要——《全国促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》中均有体现，全国20个城市群将构成中国未来的城镇体系。

在就业为先、市民化为本的主导思想下，变革城镇化发展模式，是对过去城镇化之路的纠偏，也是新型城镇化之路的一个“亮点”。

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