中国城镇化率超50%被指高估 体制问题成最大障碍(4)

2013年02月18日 14:19
来源：《财经》 作者：翁仕友

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改革：清除体制之障

“体制问题是城镇化最大的障碍。”多年研究城镇化的专家程必定的这句话颇具代表性。在中央力推城镇化战略之际，推动相应的体制改革迫在眉睫。

以呼吁多年的“镇改市”为例，东部沿海地区有些镇发展非常快，人口规模大，GDP、财政收入已经相当于北方地区的地级市，但是仍是镇级管理，功能定位与其庞大的经济总量和繁重的社会管理任务严重不匹配。

针对这些经济发达镇“身大衣小”“脚大鞋小”的问题，有人提出“镇改市”的建议，认为有利于调动中小城市加快推动户籍制度改革进程的积极性。但是在目前城市间行政管理体制下，一直未能突破政策禁区。

市级行政单位的设立标准高、程序严格，按照规定，由民政部报国务院审批。上世纪90年代曾出现一波设市热潮，当时国家为了及时控制，不再批准设市，一位熟悉当时决策背景的专家介绍说，当时控制一下是对的，但是经过这些年发展，应该有所调整。

比起行政管理体制对城镇化扩大的制约，户籍制度改革、土地管理制度改革更为迫切，难度更大。呼声最高的户籍制度改革，因为城市户口尤其是大城市户口隐藏着巨大的教育、医疗、社会保障等方面的福利，改革难度极大。

在51.27%的城镇化率中，相对一部分城镇居民实际上并未享受到公共服务。在阻碍劳动力流动的户籍制度未有破局和公共服务投入未有大幅增加情况下，中国的城镇化只会是统计数字上的繁荣，而非真正意义上的“人的城镇化”。

土地出让收入有“第二财政”之称，与之相关的税费是地方政府收入的重要来源，掌握着土地供应权的地方政府“以地生财”，为了获得更多的土地收益，热衷扩大城镇规模，而忽视了吸收外来人口，因而出现了城镇占用土地的速度远快于吸纳人口速度的现象。

过去的城镇化模式，更多体现的是“土地的城镇化”，地方政府通过拆迁，赶农民上楼，人造城、人造镇，但是最终由于没有就业，无法凝聚人气、发挥集聚效益，沦落为“鬼城”。

因而，不改变现行土地管理制度，切断地方政府卖地生财动力机制，“人的城镇化”永远赶不上“土地的城镇化”，也背离了城镇化使农民真正实现职业和身份转换这个核心。

正在征求意见的城镇化发展十年总体规划中，为了杜绝这类现象，特别提出探索实行“人地挂钩”政策，即城乡之间城镇建设用地的增加规模与吸纳农村人口进城定居的规模相挂钩。这些均为治标之策，治本还需推进户籍制度、社会保障制度等改革，消除制约劳动力流动的阻碍因素，同时增加城市就业。

李克强此前称，中国的经济发展只能更多地依靠拉动内需，而目前最大的内需就是发展相对滞后的城镇化。要把这个潜能释放出来，还需要改革。

对于推进城镇化的改革，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为可以采取改革攻坚和阻力小的改革分头推进，对于难度较大的改革如户改、土地管理制度改革等可以考虑分期分批制定长期目标，稳步有序解决。

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