2010年05月28日 12:17经济观察网【大 中 小】 【打印】 共有评论0条

经济观察网 张涛/文 不断漫延的欧洲债务危机，加重了各界对国家主权债务问题的担忧，进而引发全球金融市场再次剧烈动荡。而近期中国各级地方政府的债务问题，同样引人关注。

日前高盛给中国政府算了一本账，截至2009年底，中国政府负债余额约为15.7万亿元，占GDP48%，包括中央政府国债（6.7万亿，占GDP20%）、地方政府债务（7.4万亿，占GDP23%），以及在2000年至2001年期间商业银行剥离但仍体现在资产管理公司账面上的不良贷款（1.6万亿，占GDP5%）三大部分，该报告的量化无疑是给已广受关注的中国地方融资问题火上浇油。

笔者认为在讨论该问题时，需要澄清几个可能出现的误区：1.中国地方政府究竟是否存在破产一说；2.地方政府坏账的评判标准究竟是什么；3.金融监管部门此次对于地方融资平台清查的初衷究竟是什么；4.银行系统是否能一概而论，大银行和小银行对地方融资的看法和实际风险的控制机制是不是一样。

地方政府是否会破产

中国的财政收支体系是“收支两条线”，有别于西方国家的财政联邦，因此，并不能简单的从政府收支表象，就轻易得出地方政府破产的结论。

在中国现有财税体系下，自2000年以来，地方税收和中央税收基本稳定在在“三七开”格局，而财政收入则基本是“五五开”，中央略多一些；而在政府支出方面，中央和地方的比例则由2003年的“三七开”，快速变为了“二八开”。由此可见，对于地方政府而言，一方面是财政收入增收不明显，另一方面则是支出压力不断增大。例如，在投资增速的平均水平方面（2001-2009年间），地方投资的增速始终高出中央投资，平均差距接近20%左右，2003-2004年间则高达40%-50%。虽然每年中央都通过税收返还和转移支付给予地方补充（2009年为2.86万亿），但仍难以解决地方政府不断扩大的收支敞口。因此，在城市化不断加速和就业压力不断提升的双重推动下，再加之GDP政绩考核等因素，“土地财政”自就成为必然。2009年，全国70个主要城市的土地出让金总计为1.28万亿，已占到地方财政入（3.23万亿）的40%左右。

土地财政背后则是地方政府财权和事权不统一矛盾的激化。

伴随1994年分税制和1998年政府规费改革的成功实施和随后的不断完善，可以说中国财政体制在收入方面的改革已基本完成；同时伴随政府集中采购、国库现金支付和部门预算等多项改革的深入推进，政府支出机制已较以前有了很大改观，但不可否认的是，其中最难的，也是最核心的“诸侯问题”（地方政府支出）并未有实质性进展，其背后就是各级政府事权划分的问题。此次危机中，中央为了保证一揽子经济刺激政策的尽快见效，对地方融资大开绿灯，正是在地方融资门槛降低和银行信贷超宽松投放等因素的共同作用下，刺激政策效果得以快速显现，中国经济实现率先复苏，同时也出现了一年之中，3万多亿地方债务和9.59万亿银行信贷的井喷式增长，这个因果关系是显而易见的。

其实，伴随中国银行体系改革不断深入，同以前相比，地方政府想从银行借钱越来越难。之所以这一次银行敢给地方融资，实际上同中央的政策引导和中央潜在提供的“隐性担保”有着十分密切的关系。也因此，仅把地方融资风险的板子打在地方身上，地方的怨言也是情理之中，而且就目前客观存在中央政府的“隐性担保”而言，各级政府的资产负债只能做并表处理，而不能仅将地方政府单独来看。

如何监管地方融资

自2003年银监会成立以来，在不到8年时间里，中国金融业的资产负债表不仅快速完成了由“技术性破产”向健康的修复，而且还通过资产负债表的扩张，保证危机下宏观层逆周期调控的顺利实施。

但不可否认是，一定程度上讲，今日金融业资产负债修复的基础可能更多源于金融监管之外。因为，金融业资产负债表之所以能快速修复，主要还是得益于2003-2004年建中两行、2005年工行和2008年农行的股改过程中对历史不良实施的体外剥离，进而才出现整体金融行业不良的阶梯式下降，而金融监管这些年最大的成效则是在此基础上控制了新不良的产生。

如今中国再度实施积极财政政策，与1998年那次不同的是，此次财政的积极还有超宽松信贷投放的配合，因此，无论在力度上，还是速度上，都是史无前例的。

也由此，目前金融监管陷入两难：一方面要继续贯彻宏观调控的意图，特别是在经济复苏基础不牢的环境下；另一方面则是如何继续巩固“只许成功，不许失败”金融改革来之不易的成果。所以，一个折中的办法就是，收紧地方融资的后门，同时为保证民间投资顺利接棒，一方面加大解除限制民间投资的政策束缚，另一方面，就是继续保持适度宽松的货币政策。

系统性风险并未到来

笔者认为，在非常时期和特定政策取向下，仅就地方债务快速上升就大谈系统性风险，未免言之过实。当然对于潜在风险的防患是必要的，首先是需要把问题认识清楚，如果在问题模糊认识之下施以政策调整，极可能导致由“雪中送炭的政府救市”变成“釜底抽薪的政府退出”不良局面。

如何看待地方融资问题，笔者认为需要从三个层面来把握：第一个层面就是货币流通领域，正是因为信贷的超常规投放，保证了流动性的充裕，快速避免了危机下因金融自觉收紧可能触发实体经济的严重衰退，即通过金融行业资产负债表的扩张，弥补了企业资产负债表的恶化；第二个层面则是在分配领域，政府支出的巨幅增加，在弥补出口恶化产生缺口的同时，也防止了产业链在上下游之间出现断裂的可能，即通过政府资产负债表的扩张，为企业资产负债表的修复准备了条件；第三个层面是在生产和消费领域，政府投资的拉动、松绑民间投资和货币环境继续宽松，让企业在资产负债表修复的基础上扩大有效产能，进而缓解不断增加的就业压力和提升居民收入，即通过实体经济资产负债的扩张，进一步保证居民资产负债表的健康。而企业和居民资产负债表的良好，不仅能够有效化解生产和消费之间的矛盾，同时也为金融行业和政府资产负债表由扩张回归常态奠定基础，至此，经济运行也就走上了复归良性循环的轨迹。所以如何避免因货币超常投放，地方债务急速扩张可能带来的通货膨胀、资产泡沫、银行不良以及产能过剩等问题，还是应该从政府、金融、企业和居民四张资产负债表良性互动着手，而非究其一点，并将之过度妖魔化。

（作者供职于中国建设银行总行金融市场部，现挂职乌鲁木齐商业银行任行长助理，本文仅代表个人观点）

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