安邦咨询：部门利益是中国改革的重大阻碍

2012年02月03日 10:03
来源：凤凰网财经 作者：安邦咨询

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美国经济学家曼库尔·奥尔森在其1982年所著的《国家兴衰探源——经济增长、滞胀与社会僵化》中提出了著名的分利集团理论。他认为，分利集团是指在社会总的利益格局中，为本集团获取更多更大利益份额而采取集体行动的利益共同体，对经济增长率的提高起阻挠作用。奥尔森认为，这种特殊利益集团一旦形成，就会成为阻挠变革的力量，因为重大的变革会改变分利集团间的相对地位，甚至导致某些分利集团瓦解。即使它们接受了变革，仍将会阻挠资源的重新分配，阻碍资源流向更有效率的地方。

观察时下中国的改革困局，奥尔森的先见之明不幸言中，部门利益集团正逐渐成为中国改革的最大阻碍。许多改革事宜，明明已不再需要做理论上的进一步论证，改革的时机也相当成熟，但就是局限于浅显的部门利益，而难以推动。

比如大部制改革时期的铁道部，在部门利益驱动下，顽固拒绝改革，并在4万亿刺激期间不断做大，最终导致天量债务难以消化，直至山穷水尽时才重拾改革，又提“政企分开”与“网运分离”。但从时间来看，一个负债累累的铁道部显然已错过了最好的改革时机，改革的难度倍增，效果则要打个问号。

同样的部门利益，也可在企业债的“多头监管”中探得。目前，中国债券市场的监管呈多头格局，发改委主管企业债，证监会主管公司债，央行则主管中期票据和短期融资券。在这么多部门监管下，债券发行的隐性成本增加，也直接导致了银行间债券市场和交易所债券市场的割裂。这种多头监管的弊端在理论上早已明晰，数年来一直传要深化债券市场改革，将监管的职权统一到同一个部门中，以防止权力的重叠与真空，但到目前为止，仍是只听雷声，不见雨下，痛失改革良机。央行货币政策委员会委员夏斌日前忍不住发炮：“企业债券市场统一监管问题，其实在理论上根本不存在需要研究的空间，目前的现状仅是历史上偶然事件因素影响所致，现在却大动干戈，反复讨论，各部门据'理'力争，使最高决策层迟迟难以决策。”夏斌指出，这种“多头监管”，使中国企业债券市场分割、低效运行，发展严重滞后，远远满足不了经济发展的实际需求。其中的症结就在部门利益作怪。

一行三会对于资本市场的监管效率也正受到部门利益的挑战。随着中国金融业的繁荣，各金融机构的业务逐渐融合，各类金融控股公司不断涌现，以分业为基础的监管体系实已捉襟见肘，需要改革。而从短期来看，调整金融监管部门成本较大，特别是当各监管部门之间又尚未形成有效的监管模式与固定方法时，更应着重加强监管部门之间的协调，恢复一行三会的协调机制并下设常驻机构，通过协调会议下达各监管部门应落实的监管内容，就每一项功能监管出台各部门都需遵守的规章制度或指引。但就算这一点，即使呼吁多年，也未见成效。不得不让人感慨部门利益之强大。

这样的例子并不鲜见。安邦曾多次呼吁要进行资本市场改革，减缓IPO速度，让中国股市得以休养生息，在把市场做强的前提下逐渐做大，而非一股脑儿挤上破车，最终导致车毁人亡。但是，就这么简单的事情，在央企及某些部门利益的阻挠下，寸步难进，反而有愈演愈烈的倒退之势。先有扩容速度不减的表态，其后则是建成上海国际金融中心，推行国际板的消息。这种急于求进的心态恐怕将致中国资本市场长期处于低迷状态，也显然不符合全国一盘棋的思路。中国的改革应呼唤顶层设计，由上至下，向着统一的战略方向前进，而非任由部门利益各干各的，分散改革的力量。

目前来看，部门利益是中国改革的重大阻碍。当部门难以超越自身利益的时候，决策就不应该因此而受阻了，高层决策层应该有所决断。这并不是涉及政治制度的根本改革，不需要下政治决心，为什么却久拖不决？