能源荒下的拷问

2010年01月15日 22:05经济观察报 】 【打印共有评论0

张向东

1月13日,国务院副总理李克强走进了北京西长安街86号院,这里是国家电监会和国家电网公司的办公地。在李克强身边的有国家发改委主任张平、国家能源局局长张国宝,以及中国电力、石化、天然气等能源企业的老总们。李克强和他们在一起商讨保障能源供应的办法。

这一天,能源供应继续告急。全国40%火电厂存煤天数低于7天的警戒线,低于3天的也有69座。

这一天,2010年中国煤炭运需合同汇总即将终止,电煤价格再次每吨普涨30-50元,电厂要求上调电价的声音再次响起。

这一天,中国多个城市天然气加气站继续停止向汽车售气,中国每天平均天然气缺口已达1500万立方,日供气缺口超过30%。

严寒下,中国能源供应体制显得过于疲惫和脆弱不堪。

自1988年中国启动能源体制改革至今,20余年间,尽管“培育市场主体,提高各种能源资源合理配置”的提法不曾改变,但现实中,市场和计划两个取向间的博弈却从未见停息过。

如果说开始的几次取消能源部委、下放重点煤炭企业、重组中石油和中石化、分拆国家电网,是向市场化挺进的话,那么近年的压制民营加油站、淘汰落后电厂、回收小煤矿,就是在不断提高行业集中度,增强国家对能源的掌控力。

伴随两个方向的碰撞,分拆、价格管制、利益纷争、垄断,直至能源荒,诸多怪现状,在这个领域上演。

以山西河南回收小煤矿为标志,中国能源行业完全走上国家掌控之路。但让人尴尬的是,这并没能让中国在能源保障上高枕无忧。每每国际油价上涨,抑或用电高峰期到来,中国必发能源荒。

中国能源体制改革眼下已成骑虎难下之势。短期内重走市场之路已不现实,而眼下最具操作性的方式就是,政府坚持能源价格管控,对抗垄断寡头以能源荒为手段不断提出的涨价要求。

未来的能源体制改革怎么走,市场抑或进一步提高管控力?不论哪个方向,决策层都需尽快做出决断。

22年前,当中国决定开始按照市场化方向改革中国能源行业时,估计没人会想到今天的困局。

能源改革22年

1988年,国家根据经济体制改革的需要,撤销煤炭部、电力部、石油部、化工部,同时成立能源部、中国统配煤矿总公司、中国石化工业总公司、电力联合会等机构和企业。不过,这次改革并没有实现“政企分开和确立企业市场主体地位”的目标,新成立的各大公司并未剥离相关政府管理职能。

时至今日,国家能源局人士总结说,“那次改革基本是原来行业管理部门的一次翻牌,条块分割严重,而当时成立的能源部由于无权,能源部与各大公司原本应该出现的父子关系,实际上成了兄弟关系”。

1993年,国务院机构改革,仅成立一届政府任期的能源部被撤销,同时恢复成立煤炭部、电力部。1996年,国家电力公司成立。

1998年,中国能源体制迎来变化最大的一次改革。当年,煤炭部、电力部被撤掉。成立煤炭局、石化局,划归国家经贸委管理。同时,国务院决定,除神华和中煤能源外,下放所有国有重点煤炭企业,石化天然气行业拆分重组为中石油、中石化、中海油3家石化公司。

2002年,国家电力公司被分拆,成立两家电网公司、五大发电集团和11家电力企业。

这些改革基本确定了中国能源体制目前的面貌。上述国家能源局人士说:“1993年到2002年十年间,能源改革的主要目标,就是全力推进市场化进程。”

不过,这次改革也留下了后遗症,能源企业几乎全部由分拆而来,每个行业只有几家,造成的后果是,企业规模和权力过大,而能源管理部门的权力相对弱小,无力进行更进一步的改革。

此后的事实也证明,中国能源管理部门已经越来越难以有效驾控石化、电力、天然气这几驾由超大型能源巨头掌控的马车。

2002年至今,中国能源领域改革的重点放在了价格上。尽管企业已经市场化,但价格仍坚持由政府管制。

二者间的矛盾随即凸显。

这在天然气行业体现得尤为明显。从1997年一直到2005年,中国没有对天然气出厂价进行过大的调整。在缺乏价格激励同时又高度垄断的市场里,企业对天然气的开发和进口,长期滞后于实际需求。

2005年的冬天,中国迎来了第一次大规模气荒,多个城市曾断气长达一周之久。此后,国家发改委宣布正式着手进行天然气价格改革。

石油领域,2008年5月国际油价一路飙升至147美元,两大石油公司表示政府价格管制造成炼厂严重亏损,同时多次上书要求上调油价。但由于奥运会、通胀等因素,决策层迟迟没有上调油价。随即,全国各地油荒频传,两大集团纷纷惜售。在油源非常充裕的山东,诸多长途车司机排队一天一夜加不上油,导致群殴加油站员工的事件发生。

直至6月20日,中国进行了有史以来幅度最大的一次油价上调,油荒才得以平息。

在电力行业,价格管制和垄断所带来的影响也非常明显。1993年国家放开了煤炭价格,2002年进一步取消电煤市场指导价。但随之而起的便是每年一度的煤电顶牛。

因为电价由政府管制,煤价由市场决定,电厂变成了夹心饼干。煤价一旦上涨过多,电厂进煤越多亏损越大,导致电厂购煤积极性不高。这便是每年电荒必然会来的核心症结。

进行了22年的中国能源改革,就这样陷入了价格管制和垄断交织而成的漩涡中。在这个领域中没有市场,没有自由竞争,有的只是政府和垄断企业之间围绕价格进行的一次次博弈,和时不时就会到来的能源荒。

未来在哪里

事实上,中国政府也曾试图打破垄断,培育更多的市场主体。

2005年2月,国务院发布“非公36条”,明确提出要扶持更多的民营企业参与到石油、电力等垄断性行业中来。

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但是,至今5年过去,“非公36条”依然是一扇玻璃门。与之形成鲜明对比的是,几大能源公司在相关行业的垄断地位更加巩固。

事实上,尽管能源属涉及国计民生的战略资源,但垄断也绝非掌控这一行业的最优手段。在美国,主要能源行业一般会有10家以上的大公司运营其中。石油行业拥有BP、壳牌、埃克森美孚等近10家油企,天然气行业有50多家公司,电力行业则拥有190多家电力公司和电网企业。

中国能源网副总裁韩晓平说,在美国如果两家石化公司的老板坐在一起谈到了价格,就属于违法。但在中国,你会经常看到中石油、中石化两大集团共同上书要求涨价。

国家发改委人士说,在能源市场竞争不充分的情况下,价格管制是必要的。在没有破除垄断的情况下放开价格,只会造成价格失控,恶性上涨。

但问题在于,政府的管制往往造成企业无法根据成本调整价格。最终导致能源企业供应积极性不高。

韩晓平说,现在来看,越是政府想管好的能源行业,越是容易出现供应荒。

一位不愿透露姓名的能源部门人士坦言,在目前的基础上,能源体制改革向市场方向推进哪怕是一步,都非常艰难。垄断的力量变得愈发强大。

2003年,国资委宣告成立,掌管中央企业18万亿资产。第二年,国资委宣布三年之内,央企要做到行业前三名,否则将从国资委的央企名单上消失。近200家央企纷纷开始做强做大,原本就已经高度垄断的能源行业进一步集中。上述人士说,“在这种考核体制下,谁会愿意分拆!谁还愿意看到更多的市场竞争对手进来!”

转而,即便是在能源大集团之间,想开展竞争都难。以石油行业为例,按照当年成立三大石油公司划分的界限,中石油、中石化负责路上原油开采,中海油负责海上。近几年,中海油曾多次尝试“上岸”作业,而两大集团也多次表示要“下海”,但至今这一界限仍未见突破。垄断企业间相互竞争的设想,也仅仅是在国家能源局的闭门会议上,小范围讨论过而已。

电力方面,自2002年国家电力公司拆分以来,这个行业还没有出现一家有实力参与到市场竞争的企业。国家电监会人士直言,电改这么多年,除了拆分形成几家公司外,我没看到其他任何的进步。

不愿透露姓名的能源部门人士说:“能源改革至今,政府不是政府,企业不是企业。主要能源行业中,一家独大,老大不种地,全家都挨饿。”

该人士悲观地表示,未来一段相当长的时间里,中国能源需求仍会大幅增加,“要解决能源荒,眼下没有任何办法。”

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作者:    编辑: hanfn
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