朱玲：强化中国社会保障体系的公平性与可持续性

中国近30年来的快速经济增长，在显著减少贫穷的同时，伴随着令人瞩目的收入不均等程度的提高。1981年，全国居民收入的基尼系数为0.280，到2006年，达到0.468。在影响收入分配格局的诸多因素当中，城乡差距的影响最大。对全国居民收入差距的贡献达42.2%。不仅如此，城乡之别还是解释不同地区和行业的收入差距、以及教育和保健机会不均等的显著因素之一。然而中国当前的社会保障体系非但无助于缩小城乡差距，反而有扩大二者收入鸿沟的作用，其本身就存在着欠缺公平性的问题。2002年，城市居民人均享有的社会保障的货币价值，相当于其可支配收入的53%。如果把这部分货币价值加算到城镇居民收入上去，城乡收入差距就会从纯收入统计显示的3.1-3.3倍，扩大到4.5倍以上；还会使基尼系数上升10%左右。这种现象，反映的只是城乡户籍居民在社会保障享有方面的差距。事实上，仅就整个社会保障制度的覆盖面来看，地区之间、行业之间、以及不同户籍、性别、职业和地位的人群之间，差别也明显巨大。

中国现有社会保障体系的板块分割状况，使得整个体系既有失公平，又损失效率。公共部门的就业者特别是公务员“保护过度”，非公共部门的就业者特别是农民和农村迁移劳动者“保护不足”。尤其是碎片化的社会养老保险制度，不但妨碍劳动力流动，而且加大管理成本。新农合、新农保、以及农民工参加城镇职工社会保险的政策，有助于促进社保公平。但地区之间的福利“锦标赛”和地方财政不堪重负的状况，有损社保项目的可持续性。

鉴于此，中国社会保障体系建设的中长期目标，应当是“人人享有社会保障”，即社会成员在其生命周期的任何阶段，一旦面临困境，便有社会保障可依。近期目标(今后5~6年)，应以“保基本、广覆盖”为原则，增强社保公平，并借此校正收入和财富的初始分配状态。“保基本”的含义，在于国家承诺的保障水平不低于城乡居民的收入(或消费)贫困线。以此为前提，将基于这一水平的社保措施，推广到全社会，这也就是“广覆盖”的意义所在。此外，国家可通过税收手段激励企业/机构或个人，为超出社会基本水平的保障需求，做出商业性的补充保险或储蓄安排。近期的政策着力点须置于如下几个方面：

1、防止地区之间的福利竞赛乃至全国“大跃进”式的社保扩展。一方面要避免以社保覆盖率的数值作为考核官员政绩的标准；另一方面，还需要中央政府出台指导意见，在社会保险项目实施条件不成熟的地区，特别是贫困地区，强化养老补贴和养老救助制度。由此，通过扩大社会保险覆盖面、强化社会救助和社会增益产品的供给，稳步缩小城乡之间的社保差别。

2、在承认城乡差别的基础上，以参保者就业方式的差异，即正规就业和灵活就业的区别，作为划分同类保险项目下不同板块覆盖对象的标准，分别对社会养老和医疗保险制度下相互分割的板块加以衔接、组合或连通，以便增加养老保险待遇的便携性和医疗保险的风险分散规模。同时，针对农村迁移劳动者群体的不同就业状态和收入水平，设计相应的社保方案，使他们能够获得与城镇就业者同等的基本社会保障。

3、降低社会养老保险费率，以便吸纳低收入群体参保。既要允许城镇职工养老保险的参保者将个人账户签约给商业保险公司经营；又要允许其中的低收入者例如农民工不设个人账户；还要设立最低养老金保障线，对老龄人口中的低收入者实行养老救助，以保证他们领取的养老金不低于贫困线。鉴于低收入老龄人口多为女性，最低养老金保障项目将有助于促进养老收入分配中的性别平等。

4、将公务员和事业单位工作人员同等地纳入城镇职工医疗和养老保险，以便减少同类工作岗位的就业者因相互攀比而产生的改革阻力，并由此而缩小公共部门与非公共部门就业者的社保差别。同时，借助税收减免措施，激励企业/机构自愿为雇员提供商业性的补充养老和医疗保险。

5、调整公共扶贫资金使用结构，降低生产性支出比重，提高社会性支出份额。同时，扩大“低保”制度对贫困人口的覆盖面。

6、推进财政改革，一方面，加大中央政府的社会支出责任，保证地方政府的财政收入水平与支出责任相匹配；另一方面，增加对欠发达地区的转移支付，保证欠发达地区的政府拥有足够的资源承担社会支出责任，从而缩小地区之间的社保差别。

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