住建部再次设计水改思路：法国模式呼声最高

本报记者 贾海峰

实习记者 张文文 北京报道

9月2日，一位接近住房和城乡建设部的人士透露，住建部城建司和相关行业协会正在拟定新的“水改”思路，目前还没有成文，不过指导思路是解决“溢价”问题、推行水务资产出让方式的改革。

当日，住建部城建司副司长刘贺明在“2009中国城市无车日”新闻发布会上对本报记者说，有关改革思路正在研究中，对于不同的产权出让改革方式，专家们还有不同意见。

据本报记者了解，目前呼声最高的一种意见是，采取法国模式：水务公司资产仍是国家所有，而且管网等固定资产投资仍是财政性投入。供水和污水处理等服务进行了市场化，由社会资本进行运营，政府按照特许经营合同给予社会资本回报。

政府重新负起投资责任

上海济邦咨询公司总经理张燎向记者表示，目前水务改革争议比较大的就是产权改革问题。自2002年以来，由地方政府主导的水务改革模式，将水务行业和服务与一般竞争性行业混为一谈。地方政府都以卖水务资产和国有股权为改革主要方式，而由于特许经营制度不完善和企业对地方政府不信任，最终也导致了拥有一部分水务公司资产或股权成了特许经营的前提。

不少城市的地方政府为了解决资金问题，将部分产权卖给投资者套现，但又受限于法律规定(大中城市供水管网中方必须控股)或惮于运营服务风险，保留了部分产权政府持有。

张燎说，这样做的直接结果是，政府作为水企业部分产权的实际所有者，同时扮演着“裁判员”和“运动员”双重角色，存在明显的监管主体和被监管者的角色冲突。在产权完全政府所有和完全非公拥有这两者之间，所有权的混合拥有其实是最难运作的一种选择。

“当前水务改革再也不能摸石头过河，要么采用政府单一拥有产权的模式，要么采用企业单一拥有产权的模式，”张燎说，如果采用政府单一拥有产权的模式，则可以采用服务外包、特许经营等方式或国有企业运营的方式皆可。政府负责资本性投资，企业负责运营管理及资产维养，并专注于运营服务。

如果采取企业单一拥有产权的模式，则社会资本获得水企业产权，使企业真正获得投资决策和管理权力。政府通过行业专项规划、中长期商业计划和服务标准调整等来对水务企业进行管理。

2009年8月31日，由国家发改委、中国价格协会在大连组织的“城市供水价格管理政策暨水价改革培训班”上，国融大通财务咨询公司总经理李智慧提出了政府购买服务条件下的两权分离式改革的方式，得到了在场许多企业代表的赞同。

李智慧说，这种改革方式是要使政府重新承担起对水务设施的天然责任，明确政府对民生工程的投资主体责任。

在这个改革方案中，分离出所有权是指：供水设施及资产由政府全额投入，不计投资收益，不纳入水价成本，并且不出售供水资产，产权归政府。与此同时放开水务的经营权，引进市场机制，形成适度竞争，以服务质量最优和服务价格合理为标准，以竞争性方式引入专业化水务运营商。

李智慧解释说，可以将养护运营的经营权，通过特许经营的方式交给水价低，但是服务质量好的高“性价比”的企业。

可减轻市民水价负担

李智慧表示，两权分离方式是解决当前颇多争议的“溢价转让”问题的有效途径，其优越性有二：一是水务改革受益最大的是市民，二是实现真正意义上的政企分开。

谈到水价时，他将水价解构为工程水价、资源水价、环境水价和经营水价四部分。其中，水务工程由政府以纳税人的钱全额投入，本着“取之于民、用之于民”的原则，相应的“水价”不予收取；市民需要埋单的是供水企业提供服务的经营水价和环境补偿应支付的环境水价(污水处理费)；资源水价则应效仿石油行业，实行“费改税”，以国家赋税的方式统一收取、统一使用。将水资源“费改税”，不仅可以减少收取的总量，降低水价负担，也让这笔资金由中央统筹，定向集中地投入到民生工程中去，而不是部门使用。

但是此前已经进行了股权出让的一些城市，可能无法适用此种改革思路。张燎说，比如上海，政府不可能对出让的股权进行回购。

川投水务总经理梁有国在评价两权分离的改革方案时说，所有权和经营权分离是可行的，但是需要完善制度体制，明确企业和政府的权利和义务。政府对安全保障体系和评价体系的制定还需要完善。

但是张燎认为，此种改革思路的阻力是，政府可能对于完全负责供水设施投资的积极性不高。

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