《瞭望》：土地困境的法治出路(2)

2010年09月27日 23:02《瞭望》新闻周刊【大中小】【打印】共有评论0条

有效推进农村征地制度改革

2004年中央“一号文件”提出要“加快土地征用制度改革”，确立了征地改革的基本方向。2008年中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步就农村征地制度改革提出了较为明确的方向。但问题是，征地制度改革依旧处于讨论层面，缺乏一套成熟的具体改革方案。

究其根本，除了观念原因以外，就是现行土地制度为地方政府带来巨大利益。根据当前的法律制度，即使是农村集体建设用地，也不能直接上市交易，必须先将该土地征收为国有，而后才能进入土地开发市场。

根据审计署2008年6月公布的针对11城市的审计报告，11城市在2004年至2006年的三个年度内将土地出让净收益用于城市基础设施建设2108.24亿元，占土地净收益总额2618.69亿元的80.51%，而用于农业土地开发和被征地农民社会保障的资金仅85.36亿，占总额的3.26%。土地出让净收益1864.11亿元未按规定纳入基金预算管理，占总额的71.18%。

在整个土地收益中，受益最少的是农民。据全国政协委员、清华大学教授蔡继明分析，目前被征地土地收益分配格局大致是：地方政府占20%～30%，企业占40%～50%，村级组织占25%～30%，农民仅占5%～10%。

所以当前的关键是，应尽快推进农村征地制度改革，建立与中央政策、城乡统筹协调发展、保障农村发展和农民权益相适应的现代农村集体土地征收和使用制度。

我国宪法、土地管理法和物权法等确立了“为了公共利益的需要”是征收集体土地的唯一前提，但是没有对“公共利益”作出明确界定，从而导致大量非公共利益的建设性用地打着“公共利益”的旗号来进行，引起失地农民的强烈不满。所以应尽快从立法上明确界定公共利益，缩小征地范围。可以像大多数国家一样，采取列举方式界定公共利益的范围，同时规定任何具体列举之外的土地征用必须由国务院批准。

当前征地补偿安置模式多种多样，如一次性货币补偿安置、重新择业补偿安置、农业生产安置、入股分红安置、养老保障安置、异地移民安置等，各种补偿安置模式各有利弊，单一的补偿安置模式并不能满足失地农民的安置需求。一个解决办法是，在货币补偿基础上，尽快建立全国统一的、强制执行的社会保障补偿方式，这样不仅能够让农民获得眼前利益，而且为其长远的生活和医疗提供保障。

即使是出于公共利益的需要征用农民的土地，也应该提高补偿标准。按征用土地的原用途进行补偿，征地补偿费明显偏低。只有建立与市场相联系的土地补偿机制，让农民在土地增值过程中真正受益，才能确保农民权益、促进农村发展。

另外，正如2008年中央“一号文件”所提出的，可以考虑建立一套公平、公正、独立的土地征收纠纷裁决制度。根据当前法律规定，制定征地补偿标准的就是当地政府，而对争议裁决的还是当地政府，这种制度显然难以确保农民的利益。建议设立独立于批准和实施征地政府机构的裁决制度，裁决人员由专业的、中立的专家组成，对裁决的申请时效、程序、裁决期限等都应当有详细的规定，以保障农民有效参与和程序公正。对裁决机构作出的裁决不服，可以向人民法院起诉。

农村集体土地怎样参与市场开发？我们认为，当前关键是建立起农民有效参与、农民公平分享收益的集体土地开发制度。改变现在集体土地只能转为国有土地后才能进入市场的局面，允许农村集体建设用地进入土地开发市场。

新制度的要害是必须让村集体建设用地进入开发市场、接受市场竞争。在进入到土地市场后，所有想使用该地块的开发商，都必须进行公开竞价，假如村里自己有房地产开发企业，也必须参与这种公开竞争。只有经过公开、透明的竞争程序，才能使整个开发过程处于“阳光”之下，才能避免之前由村委会暗箱操作带来的种种弊端。