《瞭望》：土地困境的法治出路(3)

2010年09月27日 23:02《瞭望》新闻周刊【大中小】【打印】共有评论0条

尽快制定农村房屋管理法

我国宪法、土地管理法等仅对宅基地的权属性质作了原则性规定，有关农村房屋的内容几乎没有。如果不及时在立法层面对农村房屋的权属、建造及转让等加以明确和调整，由农村房屋衍生出来的问题将越来越多，这不但会损害农民的切身利益，也将使国家的管理陷入被动。建议全国人大尽快调研制定农村房屋管理法，通过立法，解决以下几个主要问题：

确立农民宅基地建设房屋的审批、监管、确权等基本制度。对农村房屋建设的规划管理作出规定，目前实践中依据的主要是各市、县制定的地方规范性文件，各地在宅基地面积标准、自建房层高限制、农民建房申请程序、审批权限划分等几个关键性问题上均无一致性规定。

确立严格的临时建筑审批、监管制度，解决城乡结合部的“违章建筑”问题。这里“临建”是专就农村建房而言，即只要村民欲搭建符合政府开发时间、规划、安全等要求的房屋，都可以获准建设并被颁发《临时建筑许可证》。与其让农民申请建房的途径受阻，不如变堵为疏，既疏通了农民的致富之路，又减少了政府日后“拆违”的成本支付。

确立农村宅基地房屋的合法流转制度。可以建立农村宅基地房屋交易市场，允许农村宅基地房屋买卖，取消对城镇居民不得购买农村宅基地上房屋的政策限制。此举将极大刺激农村经济的发展，同时可以预防和减少农村宅基地房屋私下隐性交易的数量，遏制城市房价快速上涨。为避免农村居民出售房屋后流离失所，并预防农村宅基地市场放开后一部分人凭借资金优势进行土地兼并、垄断农村宅基地，法律可以对农村宅基地房屋买卖双方的资格、条件进行明确限定。

本着分清责任、分类处理的原则，妥善解决现有“小产权房”问题。建议根据“小产权房”的具体形态作出不同的处理决定：对于严重违规的“小产权房”要坚决予以拆除，包括违反土地利用总体规划、非法占用耕地(尤其是基本农田)、存在严重质量安全隐患等的“小产权房”；对基本符合规划，又无质量安全隐患的“小产权房”，建议制定制度，予以分类解决。

为了维护“小产权房”的保障性功能和市场的公平，对已购“小产权房”的中高收入人群，可按照商品房的政策办理，由相关部门确定补交费用的标准，将该“小产权房”转为商品房。对低收入人群，可以自愿选择按商品房政策或保障性住房政策处理。将现有“小产权房”转为保障性住房，不仅能满足普通百姓的住房需求，减轻政府负担，而且必将平抑当前过高的房价，使房价趋向合理。

加强行政监管和司法救济

中央政府和有关部门多次发出通知，要求保护农民利益。以我们多年的基层工作经验来看，这些通知出发点是好的，但不一定有明显效果。究其根源，关键在于一些基层区县、乡镇政府和村委会形成特殊的利益共同体。与之相比，农民处于绝对的劣势。

在特殊利益共同体与农民权益的博弈中，只有中央政府的有力介入，才能遏制权力的放肆，才能给农民以力量。只有中央政府统筹协调，才能科学有效地推进农村发展并保障农民权益。

2010年中央“一号文件”指出，“完善党和政府主导的维护群众权益机制，切实解决好农村征地、环境污染、移民安置、集体资产管理等方面损害农民利益的突出问题。”为实现保护农民权益和避免矛盾激化的双重目标，建议建立有效的中央政府主导的农民权益维护制度。当前来看，至少有使建立和完善以下制度：

建立中央和省级政府对农民就土地、环保等群体性投诉的受理、调查和处理机制。当前，对于农民就土地、环保等问题的投诉和处理，主要还是依靠地方政府。农民上访，往往也是省一级或者中央职能部门将接到的信访材料直接转回地方处理，如果当地政府作为利益相关方，就无法保证处理案件时的中立和公正。

法院要成为维护农民权益的重要屏障。当前法院对征地补偿金分配、环境污染、耕地纠纷等很多案件，往往拒绝受理。法院拒绝受理案件往往阻塞了依法解决纠纷、依法维护农民权益的司法路径，其结果可能就是非法的、暴力的局面或无休止的上访。

国家要把律师当成维护农民权益的一支重要力量。当前律师办理农村征地、环保等案件面临着巨大压力。建议由党和政府大力推动，建立一批法律援助类的社会组织，通过政府购买服务的模式给予资金支持，为国家依法处理类似案件培养一批专业人才，以建立一套新的社会化、职业化、专业化维护农民权益和纠纷解决机制。

加强对村民自治及村集体资产的有效监督和管理。为落实中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的有关精神，以下工作应获重视：有效落实村民选举制度；确立集体成员平等的集体资产分配制度；加强政府对村民自治的有效监督和管理；确立有效的村集体资产年度审计及向村民公开制度；确立对村民自治的司法救济制度。

当前在农村存在两类严重侵害农民权益的违法行为：区县及乡镇政府和村委会违法占用土地；环境污染问题日益严重。遗憾的是，在这个过程中，有些违法行为所获处罚过于轻微。如根据大气污染防治法和固体废物污染环境防治法，罚款额度最高限额分别为50万元和20万元，这样的处罚力度，客观上造成了“违法成本低、守法成本高”的现状。建议国家切实加大行政执法力度，严厉处罚侵害农民权益的违法行为，切实维护农民权益。

政策联动农民人口结构变化

随着社会的转型，农民的状况日益复杂，单纯农民的概念已经不足以反映农村人口的现实问题。我们认为，中国农民已经分化为四类特定人群。

第一类，传统农民，即生活在农村的农民。

第二类，新市民。是指转到城市定居、有稳定生活来源的人，主要包括两类：一是因失地、上学、参军等原因转为城市居民户口，有稳定工作或享受社会保障，从而实现有稳定收入的人；二是户口虽然还是农民，但已经在城市定居，因失地获得高额补偿、子女赡养、就业、自营等原因，有稳定生活来源的人。

第三类，农民工。他们在城乡之间流动，在外打工主要是希望获得更多现金收入以改善家庭生活条件，并不一定要在城市长期定居。

第四类，失地农民。主要有两类：失地后户口已经转为居民，但无稳定工作也无社会保障；失地后身份仍旧是农民，无稳定工作也无社会保障。

从人口角度而言，我国当前已经不是简单的城乡二元结构，更不是城乡一体化可以概括，而是已经进入城乡三元结构时代：即以城市为基础的市民、以农村为基础的农民和以城乡流动为特征的农民工与失地农民。综合考虑，到2015年，按农民工2.1亿、失地农民1亿计算，这种处于流动状态的第三元人口将超过3亿。

农民人口结构变化要求农村政策进行相应调整。针对传统农民，应切实推进涉农法律和政策改革。

在农民工方面，现有劳动立法立足于建立稳定的劳动关系，这有助于保障劳动者权益，但忽视了我国将长期存在的流动农民工群体，忽视了这个群体中大部分人劳动关系短期、灵活的根本特征。建议研究制定一套更符合这个流动群体的特殊的用工制度，如关于其养老保障，对稳定就业的，通过职工社会保险来解决；对工作变换频繁、短期就业的，依靠农村的社会保障制度。

最难解决的是失地农民问题。从战略上看，解决失地农民问题主要有三点：首先是保障农民失地时的利益；其次是对无法转为新市民的，要让其享有对农民的各种保障；最后是加强培训，促进其就业，使其享有城市发展的利益。对庞大的失地农民群体，短时间内单纯依靠城市或农村来解决其出路都很艰难，只有发挥各自优势，让城市和农村都来关注失地农民，才可以保障其稳定生活和基本权利。

真正意义上的城镇化是要将绝大多数失地农民和部分流动农民工成功地转为新市民，让他们在城市有稳定的生活。这就要求在因城市发展需要占用农民土地时，必须解决失地农民的就业或社会保障，同时提供与市场价值相应的土地补偿；对在城市自营生意或稳定就业的农民，要提供转为城市居民的路径，要让其在子女教育、保障性住房购买和租赁、社会保障等方面享受到与市民一样的平等待遇。

因此，对政府而言，新市民不是一个简单的美丽符号，而是要提供各种制度保障的重大挑战。这将是一个漫长的过程，其成败将影响全局。