贾康：政企分开须引入市场竞争打破行政隶属关系

2010年05月14日 21:57经济观察报【大中小】【打印】共有评论0条

贾康

前面提到国有企业的改革可以分为三个阶段，放权让利的改革、国有企业制度创新和反垄断改革，我也比较赞同这种划分。我认为第二阶段和第一阶段相比，最有实质性的进展，是行政性分权向经济性分权框架的转变。

实质进展：行政隶属关系打破

1994年之前，国企改革最核心的问题没有解决，政府依然按照行政隶属关系控制企业，分权只是使原来的“条条为主”变为“块块为主”，财政分配上，依旧是按照行政隶属关系组织收入。

怎么让企业真正活起来？需要在市场中竞争。而实际上在此阶段，所谓公平竞争的“同一起跑线”始终没有真正划出来。小平同志南巡之后，首先在大的目标模式上明确了要搞市场经济，成为一个历史性突破，后来又有肯下决心的朱基，推行1994年的财税配套改革，这对国有企业改革来说具有历史意义。实现的突破是所有企业不分大小，不论行政级别，在税法面前一律平等，该缴国税的缴国税，该缴地方税的缴地方税，税后利润按产权规范自主分配。

政府和企业经过这一配套改革都进入了新境界，政府对企业的行政隶属关系控制打破了，这对整个企业制度健全的意义非常重大，企业家的官员身份从此可以淡化掉。同时，1994年新体制使国有企业的承包最后终止，全部进入了规范的依法纳税制度框架，依法纳税后面引出的逻辑就是税制分流，掌握运用着有国有资产，就应该按照产权规范对国家分红。但这个问题没能定下来，财政部起草了这方面的文件，但许多人说，国有企业这么困难，不能再动这一步。结果作为配套改革中的过渡性的妥协和让步，决定国企的税后利润全留下扩大再生产。

这一留就一直走到2000年，第二阶段基本结束之后，国有企业困难局面基本过去了，这时候财政部的分红思路首先是在哪里突破？是在石油特别收益金的机制上突破。中石油、中石化，都与国际原油价格挂钩，在内部划一个界限，上缴特别收益金还是获得补助的一个分界线。但这个事情的处理没有经过一个较规范的公共资源配置的法制程序，透明度很低。

再往后，就要说到2008年正式运行的中央级的国有资本经营预算。在国有资本运算覆盖下的100多家大型国企，要按5%或10%对国库上缴资产收益。这是在中央层级又进了一大步，但哪家5%，哪家10%，这后面恐怕又免不了是有讨价还价的。

大型国企资产收益上缴前景如何？如果按照国资委说的经过进一步重组收缩到100家以下，会出现一个可能性，即比照市场经济国际经验，对为数不多的国企，每一家企业都设立专门的法案，经过立法程序，说清楚这家企业设定的依据，同时说明他应该怎样利用垄断权利和特许权，并向国库按照什么条件和要求上缴资产收益。这是合乎政企分开后“政资分开”的道理的，税收征收依据为政治权力，是一视同仁的，国企也缴税，但资产收益上缴依据出自资产所有权，同时考虑政府出资职能合理化定位，应有这么一个特定的区别对待的框架。这样一来，公共监督、法制化也就都可以跟上。

总结起来，我认为打破行政隶属关系控制体系的改革，是最具实质意义的改革。其实放权让利的事情不是改革开放之后才做的，在此之前就做过，1958年有一次，1970年也有一次。到了20世纪80年代之后的放权，又有了和过去类似的迹象，就是“放乱、收死”的迹象。朱基当时下了极大的决心，如此大动作的财税改革过去世界上从来没有做出来过，我们这一年进行如此大的改革，风险也是相当大的，但这一关闯过来了。

强心针：公共财政建设

中国特色，一开始就表现为渐进改革这样的必然选择。但走到现在，实际上是以既得利益集团他们可以接受的条件，来形成一定的均衡，今后有没有什么力量可以突破而让他们作出更多的让步，这是实质性的问题。比如，房地产市场应该增加不动产保有环节的税收，但困难在哪儿？表面上是房地产集团的老总说不行，实际上官员自己也觉得不行，因为他们中很多人也有多套房的既得利益。

在我看来可以推动渐进改革继续深化的一个重要路径，是公共财政建设。如果使公共预算透明度增加，公民有知情权，后面跟着就是质询权、建议权、决策权、监督权，由此可推动公共资源配置优化的进程。理财的民主化和法治化，开始可以是从改进管理角度切入，以后会拉动经济和社会生活包括决策体制、行政、政治体系的民主法、法治化。

财政部门现在有时间表的改进事项，一个是要把预算外资金的概念取消，2012年要完全到位。比如，土地出让金不再属于预算外，要进地方预算内，具体是进基金预算——也是整个预算概念、预算体系里面的一个组成部分。土地收入情况比较特殊，这一年内也可能一下子收得很多，也可能很少，它的拍卖价格也不确定。但只要由预算全覆盖，它的约束力、透明度、各方面的法制化的条件，都可以跟上。

另一个现在在做的改革，是要求2012年之前除了民族地区之外，“省直管县”体制在所有的省级区域全覆盖。这也就意味着把财政体制中的实体层级减少而扁平化，其意义是促进1994年以后始终不能贯彻落实的省以下分税制的进行。原来省以下的分税，实际上没能“过渡”到位，变成了五花八门、复杂易变、讨价还价、弊病明显的分成制和包干制。如果一旦分税制可以在省以下贯彻，其他的配套改革都可以有实质性的推进。过去我国约20种税怎么分的问题，多年探索，怎么都分不好，现在人们所抨击的很多地方政府的短期行为，与其合理职能相悖的表现，随制度条件的改变应都可以得到改造。

与这种分税分级财政配套的国有资产管理体系怎么构建？十六大已明确：中央地方要分别行使出资人职责。我们现在寻求的框架，就是以后的中央、省、市县三级政权，形成三级国有资产的清晰明确的管理架构。中央已经两次写入文件要减少行政层级，但没写从哪入手，现可看清就是从财政扁平化入手。有的地方，如广东，已着手行政层次的“省直管县”扁平化。

主导形式：股份制健全

国有企业发展态势方面，我认为近一段人们谈论“国进民退”问题，有时候过于标签化了。现在这个阶段上，宏观数据不支持国进民退，但某些领域确实存在国进民退。这里的实质性内容，应该是注重中央明确写入文件的说法，股份制是公有制的重要实现形式，也是我们现代企业制度的代表形式。以后大量的市场主体，既不是单一的国资、国有制，也不是最典型意义的纯粹的家族企业和个体工商户的私有制。以后越来越产生主导作用的，应该是混合经济、股份制。

这一次危机来了，美国也出现国家往民营企业注入大量资金的情况，国有股份比重上来了，别着急，过段时间他肯定会采取某种类似香港在 “港元保卫战”后做过的那个减持办法退出。香港退出时还赚了一大笔钱，美国现在和以后退出也可以赚一大笔钱。增加这一块，可以进国库，经过预算由公众一起用那个资源。如果大的平台都变成混合经济，不同时段上这种股份制里边结构的变化，不是实质性的问题。

我国严格地说，最开始是叫做“国营企业”，改革开放之后变成“国有”，又出了“国有民营”，现在越来越多都是“国有民营”。国和民不是对立关系，可以是合作、融合的关系，股份制给出了一个现代企业产权制度方面可以清晰地在法律上面不产生问题的不同股权的资产收益处理依据。股份制发展这种趋势，是一种“趋同”，是国和民、公和私的混合经济。如果在这个意义来讲，数量比重上过多强调是国进民退、还是国退民进，意义不大，股份制在我国肯定还会进一步发展。

我国国有经济的战略调整，并没有完全落实下来。实际的问题就是某些既得利益集团有阻碍，最典型是垄断行业，实质性深化改革最难推动。大国企的领导人说一些话，就有很大的影响。这些垄断行业确实重要，也确实在贯彻国家意志，但出于自身相对独立的物质利益动因，他也愿扩张他的垄断、过度的垄断，而可以不往前推改革。比如看电力行业，整个电网说必是自然垄断，电力价格也就是自然垄断吗？没有这样的道理。这个网的自然垄断我承认，世界所有国家输配电网都如此，但除此之外其他的改革为什么很难动起来，说起来这个困难那个困难，实际上往往是希望自己的非市场力量、自由裁量权最大化，也就是既得利益的最大化。所以需要研讨进一步的改革，如电力行业如何真正厂网分开，电厂在竞争中竞价入网，电价如何优化调整。消除过度垄断的改革，应属方兴未艾。

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