防甲流县级试点启动 卫生应急转政府应急

陆振华

大网已经撒开。

流感大流行防控计划在县域层面正式启动。辽宁海城、安徽休宁两个县已经完成先期试点，包括准备计划编制、实战演练和桌面推演。

18日，本报记者获悉，试点计划方案正是根据世界银行与卫生部委托的两项最新研究项目——《应对流感大流行县级准备计划编制指南》与《县级卫生系统应对流感大流行准备计划编制指南》制定的。

由此，县域基层联防联控首次具备了全套指导性方案。其中包括政府在流感大流行不同阶段防控措施、信息沟通机制建立、死亡病例尸体处理等。

项目关键咨询人、华中科技大学同济医学院教授方鹏骞19日对本报表示，拟定准备计划的主要目的在于把新型流感对国民健康的危害限制在最小范围内，防止发生社会动荡及恐慌。

“应对大流行需从卫生应急转向政府应急。”首都医科大学公共卫生专家崔小波如是评价编制指南的意义。崔小波还是北京市突发卫生事件与重大传染病专家委员会委员。

业内人士指出，县域防控计划的推出恰逢其时。目前我国甲型H1N1流感疫情，正由沿海向内陆、由大城市向二、三线城市及农村地区扩散。而县乡村等基层正是甲流防控的薄弱环节。

“联防联控”

崔小波告诉记者，该项研究针对的不仅是甲流的传播，还包括高致病性H5N1禽流感，也包括这两种流感病毒可能发生重配后的新流感等。而县域应该成为防控流感大流行的基层单位。

根据《应对流感大流行县级准备计划编制指南》(下称《县级编制指南》)，一旦大流行来临，根据计划的分级要求做出预警、救治和采取干预措施，防止流感进一步扩散蔓延，把新型流感对国民健康的危害限制在最小范围内，防止发生社会动荡及恐慌。

崔小波表示，以2003年“非典”疫情的经验来看，公众会出现恐慌的原因是对政府缺乏信心；解决的办法就是通过编制和落实准备计划，“让老百姓看到政府是有能力防控的”。

《县级编制指南》将县作为区域应对流感大流行的基本单位，强调“联防联控”原则。参与防控的机构包括县政府、卫生局、动监局、教育局、公安局、交通局、财政局、民政局、商务局、广电局、旅游局等行政职能机构，还包括红十字会、妇联等社会团体。各职能部门须根据指南，结合本区域实际制定相应准备计划。

建立县、乡、村三级防控措施：县政府侧重总体规划、协调、布置；乡村侧重信息的上传下达，监管与控制；村委会侧重执行与协助执行上级指示。

中国医学科学院流行病学教授黄建始18日表示：“所有的疾病都是地方性的，一定要根据地方实际情况制定应对计划。”世行高级卫生官员、项目经理王世勇认为，基层应对流感大流行，如果仅仅依赖国家流感大流行预案是不够的。

《县级卫生系统应对流感大流行准备计划编制指南》(下称《卫生系统指南》)则根据我国和基层农村地区的实际情况——我国医疗服务和公共卫生基础仍较为薄弱，疾病监测系统尚不完善等，制定作为防控一线的县级医疗卫生系统应对流感大流行措施。

《卫生系统指南》特别提出，国家对于基层处置突发公共卫生事件的授权不足问题，建议根据分级响应的原则，中央可在一定程度上授予县级政府应对流感大流行等突发公共卫生事件的决策权力。

试点标本

《县级编制指南》将县级应对流感大流行分为四个阶段：准备与预警阶段、控制阶段、大流行应对阶段和善后阶段。较之于我国国家流感大流行预案准备、大流行和结束三阶段分法，单列出了控制阶段。

华中科技大学同济医学院项目团队成员蔡筱英对本报解释说，如此分期的原因是县域经济条件和基层医疗卫生资源都相对薄弱，所以要强调使用非药物措施干预、多部门联防联控，以最大程度的控制疫情扩大。

中国医学科学院黄建始强调了“风险沟通”问题。他肯定了北京市政府在此次甲流疫情中及时有效的做好了风险沟通，“宁要微词，不要危机”；并希望基层政府官员在流感大流行面前，不要掉入“怕这个说、怕那个说”的官场心理，而要把信息及时公布出去，让百姓心里有底。

两份指南并非纸上谈兵。就在甲流疫情于今年5月爆发时，试点县之一辽宁海城刚刚编制完成县级准备计划。海城市卫生局局长乔广印18日表示，根据该计划，海城市9月中旬出现首例甲流病例，“我们没有慌张，胸有成竹”。

“项目工作不仅仅是项目的本身，而是契机。我们编制有12个部门预案。”乔广印说，“提高全民防控意识是必要的，甚至比纯技术的防控更好。”

就试点县准备计划的制定效果，项目组应用美国CDC评估工具，于今年6-7月和10月对试点县进行了两次评估。涉及准备计划、风险沟通、流行病学能力、疫情爆发反应、围堵策略资源情况、给予社区的预防流感散播干预措施、感染控制和卫生机构大流行反应等九个维度。

评估结果表明，海城和休宁均得以提升。但是试点县也提到实施准备计划中遇到的困难。

比如休宁县正面临资金缺口问题。根据休宁疫情评估的数据显示，假定感染率在15%、为期12周的流行周期内，全县将可能有550名病人需要住院治疗，最多时将有近20名病人同时需要呼吸机治疗。

休宁县汇报说，这与休宁卫生系统目前对疫情的处置能力有着很大差距。准备计划的实施将能从根本上解决以上矛盾，但是对于一年财政一般预算收入为2.46亿元、支出9.57亿元的经济欠发达县来说存在困难。

对于试点县目前还存在的问题，方鹏骞建议中央可以通过财政转移支付方式支持县级防控试点工作；基层疾控人员在专业知识上还存在欠缺，急需提高；在流感大流行造成大量死亡的紧急情况下，县级政府应对县级卫生系统给予更多授权，以卫生系统牵头来调配资源。

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