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宗庆后08年议案：进一步修订完善食品安全法

2010年03月02日 14:18凤凰网财经【大中小】【打印】共有评论0条

关于进一步修订完善《食品安全法(草案)》的议案

杭州娃哈哈集团有限公司董事长兼总经理宗庆后

近年来，食品安全问题频发，近期更是连出口食品也安全堪忧，这甚至引起了国际媒体的关注。

去年10月31日，国务院常务会议原则通过了《食品安全法(草案)》，并有望在今年正式出台。《食品安全法( 草案)》在建立风险评估机制、明确责任人、加大违法处罚力度等方面取得了突破性进展，但在电子监管制度、管理机制以及安全标准等方面仍有不足，需要加以修订完善。

1、建议取消对食品行业的产品质量电子监管制度，修订为溯源监管制度。

《食品安全法(草案)》规定“国家对食品、食品添加剂和食品相关产品实行监管码制度”，实行该制度的目的是追溯每一独立包装产品的真实性。但事实上，导致食品安全问题的主要原因是原料掺假、生产过程或流通环节缺乏控制等，电子监管体系对于消除这些问题并无实际助益，因此实行电子监管对加强食品安全意义不大。

另外，由于食品行业最小包装的产品数量巨大，实施监管码对企业和消费者都会造成经济压力。为了实施该制度，食品生产企业需要投入巨额资金进行设备改造、配置人力、购买耗材。据测算，仅对某一单品实施电子监管，一年就将增加超过 2000万元的成本。产品种类一多，其成本增加更是惊人，企业难以承受。对消费者而言，除了需承担生产企业不可避免转嫁的成本外，如果要利用该监管体系辨别产品真伪，还需付出各种通讯费，这也不会是他们期待的方案。

在食品行业实施电子监管码制度，是未经实践充分检验的管理措施，目前即使在发达国家也没有先例可循。为了维护法律的严肃性，本人建议取消电子监管码制度，修订为更合理的溯源监管制度，即通过现行的商品条码制度、规范的食品标签制度等追溯每个产品的真伪。

2、建议进一步理顺管理机制，消除多头管理。在食品安全管理领域，“政出多门、管理交叉、责任不明”的现象长期存在，人们期待新出台的《食品安全法》能厘清关系，分清职责。而目前公示的《食品安全法(草案)》在管理机制上依然模糊，存在职责不明的问题。建议明确从“行政监管”走向“法制监管”的方向，制定、修改、完善与食品安全相关的配套法规，从而形成以《食品安全法》为核心的、完整的、协调的、适应形势发展的食品安全法律体系，构建一个和谐稳定的法制监管网。

3、建议进一步明确食品安全国家标准的制定原则，常设法律释疑机构。《食品安全法》是国家关于食品安全的基本法。作为“基本法”，所规定的食品安全强制执行标准不能太细太多，不可能对每一小类都制定标准，这不符合作为一部大法的制定原则。建议只就食品大类制定指导性标准；只就食品中对人体健康真正有危害的要素，如重金属、致病微生物、农药残留等指标作为强制执行内容，而不涉及食品中与健康无直接关系的其他质量要素。因为随着新产品概念、科技的日新月异，标准定得太细，不仅会使企业产品创新受到束缚，同时法律的修订调整也被迫频繁进行。

目前很多标准存在不同的理解意见，经常造成企业和监管部门之间发生争议。由于标准权威解释机构的缺失，当争议发生时，企业的正当权益常常无法得到保障。建议应对标准制定部门的责任加以明确，要求设立日常解释答疑机构，负责相关宣贯解释工作。

4、建议修订完善检验标准。在食品安全制订统一的国家标准前提下，检验标准也必须及时修订。目前草案中“微生物指标不得复检”制度不尽合理，而在实践中此规定也并未严格执行，建议删除。

“微生物指标不得复检”的理由是由于微生物分布的不均匀性导致检测结果的偶然性大，重现性差。这一说法本身是不科学的。建议通过规定必要的取样方法、平行试样数量及空白对比试验等检验规范，使重现性达到检测结果可以复检的要求。此外，目前各级检测机构专业水平参差不齐，不可避免会出现检测误差问题，当“微生物指标不得复检”被个别居心不良的团体或个人利用时，企业的合法权益根本得不到保障。

5、建议国家“抓小放大”，更合理分配政府监管资源。

政府经过长时间实施“抓大放小”政策，取得明显成效。目前看来，大企业已经普遍步入管理严格、重视质量的轨道；而缺乏规范管理，存在安全隐患较多的是小型企业。

针对上述特点，建议政府适时调整政策，从“抓大放小”向“抓小放大”转变，将有限的管理资源运用到最关键的地方。对于大型食品企业，政府部门只需对其最后的结果进行监管，着眼于提出要求而不规定具体措施，鼓励大企业根据公认的科学方法，结合自己的特点发展行之有效的手段。

对于小型食品企业和手工作坊，建议政府加大强制执行力度，制定有针对性的、简单有效的生产管理制度，帮助他们提高质量管理水平，从而保证食品安全。

附：对《食品安全法(草案)》一些具体条文的意见和建议

条文原文意见、建议及理由

第二条(一) “食品生产和加工(以下称食品生产)，食品流通和餐饮服务(以下称食品经营)；” 建议：取消 “食品经营”的统称。根据其具体规定的适用对象，改为 “食品流通”、“餐饮服务”或分别表述。理由：食品流通和餐饮服务在业态上有很大的区别。应区分两类业态的相同与不同情况，制定具体适合的管理规定。不宜简单的合并为“食品经营” 而一律采用统一的制度或标准。

第六条 “有关食品行业协会应当加强行业自律，……” 建议：修改为“有关食品企业应当承担相应的企业社会责任，……”理由：·宣传、普及食品安全知识等工作不是行业自律的内容，而是食品企业不容推辞的部分社会责任。·行业自律的主体是企业，而不是行业协会。·目前的行业协会并无能力承担上述责任。

第七条 “国家鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全知识和食品安全法律、法规、标准知识的普及工作 ……” 建议：删除涉及有关食品安全标准知识的宣传和普及工作的内容。理由：标准问题一般非专业人士很难把握准确，弄不好会造成误读。或改为“应免费公布、登载与标准有关的内容”，加以适当限制。

第八条 “国家鼓励和支持……采用先进技术和先进管理规范” 意见：非常支持该条的规定，但是该条需要有食品安全法规体系的支持，否则就是一句空话。例如，相关的食品安全法规只需要规定要求达到的指标，不要规定如何达到的具体方法，才能给采用先进技术和先进管理规范留下空间。

第十一条 “……聘请卫生、农业等方面的技术专家组成。” 建议：修改为“……聘请食品、营养、卫生、农业等方面的技术专家组成。”理由：食品安全问题食品专家还是最有发言权的。

第十三条 “食品安全风险评估结果……予以公布。” 建议：对于食品安全风险评估结果，应根据实际危害程度分等级，风险级别最高的，可以按第十三条的条款执行。一般级别的，在新标准出台之前，应当给生产经营企业一个过渡期，允许他们按原标准生产经营。以减小企业的损失和避免不必要的资源浪费。

第十四条 “对农药、……、饲料和饲料添加剂……。” 建议：修改为“对农药、……、食用动物用饲料和饲料添加剂……。”理由：目前的饲料分为两大类，一类用于饲养食用动物，如鸡猪羊牛鱼等；另一类用于喂养宠物，如猫狗等。影响人类食品安全的只限前者。

第十五条 “没有国家标准的，可以制定地方标准” 建议：修改为“对于与食品经营过程相关的卫生要求，地方政府可以制定地方标准，用以规范只在当地经营的小企业、小作坊、小餐饮。”理由：对于涉及全国范围的食品经营，必须有国家统一的食品安全标准，没有国家标准的，应尽快建立国家标准。以避免地方标准可能造成的指标不一、地方保护、贸易壁垒等混乱局面。

第十七条 “……并广泛听取食品生产经营者和其他有关单位和个人的意见。” 意见：非常支持该条的规定，但是需要有更具体的规定才能保证落实。建议：增加“食品安全国家标准的制定、修订工作应当组织政府部门、研究单位、食品企业的专业人员共同完成。”理由：实践证明，食品企业的参与，对食品相关法规的制定非常有益。只有从制度上保证在立法过程中充分听取各方的意见，才能保证法规科学、有效、可操作。

第十八条 “国务院授权负责食品安全标准制定的部门应当通过新闻媒体公布食品安全国家标准。公众可以免费查阅食品安全国家标准。” 建议：修改为：“国务院授权负责食品安全标准制定的部门应当通过新闻媒体公布食品安全国家标准，并设立日常解释答疑机构，负责相关食品安全国家标准的义务宣贯和解释。公众可以免费查阅食品安全国家标准。”理由：目前很多强制性国家标准在某些条文上存在不同的理解意见，经常造成企业和监管部门之间因理解不同而发生争议，由于标准权威解释机构的缺失，当争议发生时，企业的正当权益常常无法保障。

第二十条 “……制定、修订食品安全地方标准，……” 建议：修改为“……制定、修订与食品经营过程卫生要求相关的地方标准，……”理由：·对于食源性健康危害物质的限量标准，应该在“食品安全风险评估”的基础上，针对各大类食品制成品，制定全国统一的安全标准。相应的检验方法标准也应该全国统一。·与经营过程相关的地方标准可以更好地结合只在当地经营的小企业、小作坊、小餐饮的实际需求，取得好的管理效果。

第二十一条 “……的标准，在企业内部适用。” 建议：删除“在企业内部适用”理由：根据现行的相关法律法规，企业标准可以作为产品质量判定依据标示在食品标签上。

第二十二条 “……本法施行前经国务院有关主管部门批准设立或者经依法认定的食品检验机构，可以依照本法继续从事食品检验活动。” 建议：增加一款“国家鼓励食品生产企业建立具备相应检验能力的实验室”。理由：具备与生产相适应的检验能力，是食品生产企业保证食品生产质量与食品安全的重要环节与条件。

第二十三条 “食品检验由食品检验机构指定的检验人独立进行。……，不得出具虚假的检验报告。” 建议：增加 “同级别食品检验机构的检验结果应互相认同，低级别检验机构应认同高级别检验机构的检验结果。”的规定。理由：提高效率，以减少重复检验和资源浪费。

第二十五条 “微生物指标不得复检” 建议：删除“微生物指标不得复检”理由：·“微生物指标不得复检”将使检验机构可能的检测失误合法化，从而损害企业的合法权益。·目前的检验实践中，“微生物指标不得复检”的规定并未严格执行。·“微生物指标不得复检”的理由是由于微生物分布的不均匀性导致检测结果的偶然性很大，重现性很差。这一说法本身就是不科学的。建议通过规定必要的取样方法、平行试样数量及空白对比试验等检验规范，使重现性达到检测结果可以复检的要求。

第二十六条 “食品生产经营者、行业协会、食品消费者需要委托食品检验机构对食品进行检验的，应当委托符合本法规定的食品检验机构进行检验。” 建议：增加“……应当委托符合本法规定的食品检验机构进行检验，包括经过QS认证或出口厂家实验室和检验人员认证的食品企业检验机构。出厂检验项目的时效是送检批号，型式检验项目的时效为相应规定的检验间隔。”理由：根据国质检法〔2007〕454号“关于《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》若干问题的实施意见”中对“符合法定条件的检验机构出具的检验报告”的规定：“3.符合法律法规规定并具有相应检验能力的企业内部检验机构，依法为本企业生产的产品出具的出厂检验报告。”，建议增加上述内容。检验实效的内容也是依照先行国家标准中的要求建议。

第二十八条 “从事食品生产经营活动，应当具备下列条件：(一)…………(六)……。” 建议：简化为“从事食品生产经营活动，应当具备许可制度规定的各项条件，并符合食品安全标准规定的其他要求。”理由：原文的描述虽然已经非常全面，还是有不明确之处。所以最好是留给相应的配套法规去规范。

第二十九条 “国家对食品、食品添加剂和食品相关产品实行监管码制度” 建议：删除本条。理由：在食品安全管理领域，目前国际国内上并没有“监管码”制度，尚缺乏实践检验和论证。为维护本法的严肃性，所以建议删除。

第三十条 “对已经实行食品安全监管码的食品……码段；” 建议：删除该句。理由：在食品安全管理领域，目前国际国内上并没有“监管码”制度，尚缺乏实践检验和论证。为维护本法的严肃性，所以建议删除。

第三十五条 “食品生产者使用食品添加剂应当符合食品安全标准并向县级食品生产监督管理部门备案。” 建议：修改为：“食品生产者使用食品添加剂应当符合食品安全标准。”理由：符合食品安全标准是关键，向县级食品生产监督管理部门备案没有什么实际意义，反而给监管部门和企业造成资源浪费。

第三十七条(一) “生产经营含有国家明令禁用物质的食品或者国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品； ” 建议：修改为“生产经营含有国家明令禁用物质的食品或者国家明令禁止生产经营的食品；”。理由：“为防病等特殊需要”的措辞含义模糊，没有必要。

第三十七条(二) “经营病死、毒死、或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类，或者生产经营病死、毒死、或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类的制品；” 建议：修改为“生产经营病死、毒死、或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品；”理由：简化措辞。

第三十七条(五) “经营腐败变质、油脂酸败、霉变、生虫、污秽不洁、混有异物或者感官性状异常的食品；” 建议：修改为“(五)经营腐败变质、油脂酸败、霉变、生虫、污秽不洁的食品”。理由：·列举的问题其性质的严重性差别太大。 “混有异物”和“感官性状异常”等，未必一定与食品安全有关(或对消费者健康造成伤害)。如果和前几条，如 “腐败变质”相提并论，则明显不合适。·如要提“混有异物或者感官性状异常”也需作出含义规定。

第三十七条(十) “生产经营无标签的预包装食品；” 建议：在第十章附则中准确定义 “预包装食品”，以及 “散装食品”。具体见对第九十五条的建议。理由：目前，在销售单位计量销售的散装食品有的是有简单包装的，但不属于预包装食品。此外，目前卫生部也有散装食品适当加以包装的要求。

第三十七条(五)至(十一) “(五)经营腐败变质、油脂酸败、…… ……(十一)生产经营… …。” 建议：修改为“(五)生产经营不符合食品安全标准要求的食品；”理由：本七条列举的问题均属于“不符合食品安全标准要求”。

第三十八条 “食品生产者……2年” 建议：修改为“食品生产者应当按照食品追溯要求建立查验记录制度，相关记录保存期不得少于相关食品的生命周期。”理由：·法律应该提出食品可追溯的要求，尽量不规定达到要求的具体做法，给企业留有采用先进管理理念和措施的空间。·删除“监管码”内容的理由同前。

第三十九条 “预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标示下列事项：(一)…………(九)……。” 建议：改为“标签应当符合《产品标识标注规定》、《预包装食品标签通则》、《预包装特殊膳食用食品标签通则》等相关国家法规及强制标准的规定”。理由：·作为基本大法，不宜作出过于细节性的表述，而是将对细节的规定留给配套的标准或法规，以便需要时根据科学的发展和形势的变化做出调整。·避免遗漏根据有些法规标签应当标明的具体事项。·下列内容与现行强制国家标准《预包装食品标签通则》的要求不一致：o (二)“成分或者配料表”，《预包装食品标签通则》中的表述为“配料或配料表”；o (六)“保存条件”不强制于所有食品，《预包装食品标签通则》要求“如果食品的保质期或保存期与贮藏条件有关，应标示食品的特定贮藏条件”；o (七)“所使用的食品添加剂”已经包括在(二)“配料表”中，标注方式也已有国家标准规范。

第三十九条(增) 建议增加关于“散装食品”标签表示的规定建议：增加“散装食品应在出厂包装中附有标签或标签卡，并标明以下内容：食品名称、配料表、生产者和地址、生产日期、保质期、必要时并标明保存条件、食用方法、包装规格。同时应附有检验合格证明。还应符合其他法律法规及强制标准的规定”。“散装食品”的定义具体见对第九十五条的建议。理由：现行食品法规对“预包装食品”和“散装食品”在标示标注方面有一些不同的要求。根据2004年1月1日生效的卫生部《散装食品卫生管理规范》以及2005年9月1日起施行的《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则(试行 )》，作出如上建议。

第四十条 “获得……信息。” 建议：删除该条。理由：“食品安全监管码”无论在国内或国际均未经过全面的实践检验和论证，为维护本法的严肃性，建议不写入本法。

第四十三条 “食品生产者应当建立食品出厂检验记录制度，……等内容；对……不得上市销售。” 建议：修改为 “食品生产者应当建立食品出厂检验记录制度，如实记录满足食品追溯要求的各项内容。未进行出厂检验记录的食品，不得上市销售。”理由：作为法律条文，不宜规定得过于具体。记录内容满足产品追溯要求即可。

第四十四条 “食品经营者采购食品，对已经实行食品安全监管码管理的，……事项：” 建议：删除“监管码”内容，修改为“食品经营者采购食品，应当查验下列事项。”理由：“食品安全监管码”无论在国内或国际均未经过全面的实践检验和论证，为维护本法的严肃性，建议不写入本法。

第四十五条 “食品经营者应当建立食品进货查验记录制度，如实记录…、生产日期、生产批号、保质期;食品进货查验记录不得涂改，伪造，” 建议：免除“生产日期、生产批号、保质期”三项记录。理由：·目前，市场上食品的包装已经根据《中华人民共和国产品质量法》和强制性国家标准《预包装食品标签通则》的规定标注了生产日期、生产批号、保质期，经销或使用单位只须严格根据包装上的日期在保质期内销售或使用，不必另行记录。·现行的国务院2007年发布的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、卫生部2007年10月发布的《餐饮业食品索证管理规定》都没有要求记录每批进货的生产日期、生产批号、保质期。

“其保存期限不得少于2年” 建议：改为“其保存期不得少于相关食品的使用期限。餐饮企业保存至相关食品使用完毕”。理由：保存期限理应与产品的使用期限相关。在餐饮企业，原材料使用完毕后，相关的记录保存过久没有实际意义。

第四十七条 “食品经营者储存散装食品,应在储存位置标明食品的名称、生产日期、生产者名称及联系方式等内容 .食品经营者销售散装食品,应当在散装食品的容器\外包装上标明名称\生产日期\保质期\生产和经营者联系方式” 建议：·此处“食品经营者”应改为“食品流通经营者”或“食品零售经营者”，以免将“散装食品”和餐饮业经营的即食食品相混淆。·明确对“散装食品”的定义。

第四十八条 “食品经营者应当向消费者承诺其销售的食品符合食品安全要求，并对所作的承诺承担相应的责任。” 建议：删除该内容。理由：在“承诺”的有关内容应为道德范畴而非法律范畴。

第五十八条 “进口商……2年。” 建议：修改为：“进口商应当建立食品进口和销售记录制度，如实记录满足食品追溯要求的各项内容；其保存期不得少于相关食品的生命周期。”理由：法律条文，不宜规定得过于具体。记录内容满足产品追溯要求即可。

第五十九条 “出口的食品应当符合进口国(地区)的强制性要求，并经出入境检验检疫机构检验合格。……” 建议：改为“出口的食品应当符合出口目的国(地区)的强制性要求，并经出入境检验检疫机构按照出口目的国(地区)的要求检验合格……”理由：出口食品理应满足出口目的国(地区)的要求，这一点在检验方面也应与之相适应。

第七十条(二) “对食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门已经抽查检验并获得合格证明文件的食品，其它食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门不得另行抽查检验。” 建议：修改为“对食品生产、流通、餐饮服务任一监督管理部门已经抽查检验并获得合格证明文件的食品，其它食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门不得另行抽查检验。”理由：《草案》说明“六、食品检验”部分已明确了“从制度上解决重复抽检问题”的目标，此处修改使条文述义清晰化。

第七十四条 “对生产经营者同一违法行为，不得给予2次以上罚款的行政处罚” 建议：改为“不得重复给予罚款的行政处罚”。理由：罚款给予一次即可，如还不改正，应采取其他措施。

第七十五条 “……食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。……” 建议：食品安全日常监督管理信息应由省、自治区、直辖市人民政府或国家指定的省、自治区、直辖市级主管部门统一公布。理由：因为各部门依据各自职责公布信息容易造成交叉管理的混乱局面。

第七十九条 “有下列情形之一，构成生产、销售不符合食品卫生标准的食品,…”,对于“经营腐败变质、油脂酸败、霉变、生虫、污秽不洁、混有异物或者感官性状异常的食品”的食品生产经营者“处10万元罚款，并吊销其许可证” 意见：餐饮在制作过程中，大量使用人工操作，即便万般小心谨慎，仍可能偶尔遇到食物中有菜虫、异物(如头发、草根等) 的情况。一般食物中的异物问题其食品安全风险远不及第80条、第81条中所述情况，如都按10万标准进行罚款，并最终采用吊销卫生许可等处罚，则明显属于处罚畸重。建议：·根据前面对第三十七条“(五)”的修订意见，将“经营腐败变质、油脂酸败、霉变、生虫、污秽不洁、混有异物或者感官性状异常的食品”改为“经营腐败变质、油脂酸败、霉变、生虫、污秽不洁的食品”·应当区分个别产品瑕疵和批量产品瑕疵两类完全不同的情形。我们建议明确说明：第七十九条不适用于个别产品瑕疵。

“有下列情形之一，构成生产、销售不符合食品卫生标准的食品,…，货值金额不足1万元的，并处10万元罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额10倍以上20倍一下的罚款。” 意见：应对所列行为进行性质区分的基础上，分别制定处罚方法。理由：同上条。现在的笼统的提法有对性质轻微的问题量刑畸重之嫌。

(六)“生产……以及其它危害人体健康的物质含量超过国家标准限量的食品；” 建议：修改为“生产经营致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过国家标准限量，并且经食品安全风险评估认定属于不安全食品的食品；”理由：一些指标，如重金属等物质含量超标，未必一定给消费者健康造成伤害。若未经安全风险评估而一概认定食品不安全，则可能造成消费者不必要的恐慌，或可能导致量刑畸重。

第八十一条 “食品经营者未依照本法规定储存、销售食品或者清理库存食品”将被处以2000元以上2万元以下的罚款。建议：在对处罚细则中各类情况能再深入描述，颁布具体实施细则。理由：如果执法部门发现某食品经营者仓库中有部分腐败变质、污秽不洁的食品时，可能根据第七十九条或第八十一条进行处罚，随意性较大。

第九十条 “食品经营者以假充真或者销售不安全食品，除赔偿消费者的损失外，消费者还可以要求其支付价款10 倍的赔偿金。” 建议：改为：“食品经营者以假充真或者销售不安全食品，应赔偿消费者的损失”。删除“消费者还可以要求其支付价款10倍的赔偿金”一句。理由：“不安全食品”的认定一般都是根据国家标准的规定来判定的，例如农药残留限量。但某项指标超标的食品未必一定给消费者健康造成伤害(对健康的影响取决于超标的程度、食用量，是长期使用还是短期或偶尔一次食用)。“消费者还可以要求其支付价款10倍的赔偿金”的规定会鼓动一些消费者的非理性维权行为，加重企业与消费者的矛盾，不利于和谐社会的建设。

第九十五条 “预包装食品，指预包装或制作在包装材料和容器中，可直接提供给消费者或者直接用于餐厅服务的食品。”“散装食品……？” 建议：删除该描述，直接采用现行强制性国家标准GB7718-2004《预包装食品标签通则》中已有的专业定义：“预包装食品：经预先定量包装，或装入(灌入)容器中，向消费者直接提供的食品。”理由：与行之有效的现行标准、规定保持连贯一致为宜。建议：增加“散装食品”的定义：“散装食品：无包装或有简单包装，在商场等销售场所计量出售的食品、食品原料及加工半成品，但不包括新鲜果蔬，以及需清洗后加工的原粮、鲜冻畜禽产品和水产品等。”理由：在现行法规体系中，对“预包装食品”和“散装食品”有一些不同的要求，特别突出的是在标签表示方面。因此，有必要明确“散装食品”的定义。参照2004年1月1日生效的卫生部《散装食品卫生管理规范》对“散装食品”的说明，并结合目前食品生产经营的实际情况，建议如上定义。

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