迁都并非治疗城市病的良方

2010年12月21日 05:37每日经济新闻【大中小】【打印】共有评论0条

19日，北京治堵方案结束征求民意。从透露出的信息看，市民建议多集中在公交优先及征收拥堵费问题上，交管部门倾向于控制机动车增量。而最近有部分专家学者提出的“北京治堵，最好迁都”观点，引起网民热议。

上一期，我们探讨了北京治堵新政的具体内涵。在讨论中，引起我们深思的是，到底是什么原因使得北京今日不得不面对交通难题？是过快的城市化？是区域功能定位的模糊？是规划的无序和落后？迁都就能解决问题吗?今天，我们邀请了城市规划和交通专家对上述问题进行讨论，希望通过探讨能理出对其他城市治堵具有借鉴意义的思路。

北京“患病”

NBD：国贸地区聚集了大量的跨国公司。调查问卷显示，白领对国贸地区的意见主要集中在交通拥堵上。最近一段时间，北京CBD又提出要东扩，市民反响强烈，认为这是“堵上加堵”。管理部门则表示将要建设地面公交环线，国外有什么经验吗？

冯长春：首先，北京需要做出调整。加大公共交通的力度时要注意地上地下协调统一和衔接。马上开通的大兴地铁线就能做到地铁连接楼宇，不出门就可直接进入办公区域。

我认为CBD交通密度过大，要开发地下资源，让楼与楼、街道与街道之间通过地下连通。举个例子，我在日本名古屋联合国区域发展中心工作的时候，从宾馆出来后在地下空间步行，10分钟就可到办公室，根本不需要在地面“转换”。中午吃饭也在地下的很多小餐馆就可解决，饭后在写字楼的5、6层图书阅览室阅读，然后直接到20多层的办公室，这种垂直的交通使得出行者需要接受的服务、交通都在地下完成，减少不必要的地面交通活动。

牛凤瑞：北京市行政辖区是1.67万平方公里，适宜建设城市的地方主要是平原区。北京市建设用地的上限是6000平方公里。北京市现在统计上是有1800万人口。北京有更好的就业机会，也有更广阔的发展空间和更高的比较收益，所以人口增长的趋势不可遏制，和它有限的城市用地之间就产生了矛盾。这个矛盾的直接结果是中心城区的高度拥挤，以及目前我们所见到的房价上涨。

NBD：“当斯定律”告诉我们，路修得越多，车越多；车越多，路又修得越多。指望通过大量兴建道路，并不能解决日益严重的交通拥堵难题。

冯长春：北京路特别宽，路网密度也比较细，但却没有更好地利用。澳门和香港，在不宽的马路实行机动车单向行驶，减少了红绿灯，让车尽管速度不快，但却跑了起来，也很好地解决了交通拥堵问题。

何东全：还有一个问题是周边地区的配合问题。试想，如果北京市周围的新城，包括周边河北省的地区全面采用传统方式建设小汽车支撑的城市，北京的拥堵状况可能在未来的10年中进一步恶化。因此，在政策处理上，应该有所细分，首先应该保证城市新的建设增量必须按照绿色交通优先的理念去规划和设计，保证新城不犯错误，同时对旧城通过改造等手段加以改善。

“拆解”北京

NBD：著名学者梁思成曾预言：“北京城不会‘感冒’，但总有一天它的交通会得‘心脏病’。”现在看来这个心脏病已经来了，最近网络在热议中国是否需要迁都，如何看这个问题？

冯长春：我不觉得迁都这么容易实现。世界各国首都大部分都是政治文化经济中心，韩国也一直说要迁都，但也迁不了。我建议分散些政府行政管理职能，而不倾向于外迁。确实曾有人建议把政府迁到廊坊，也有人提出把集中在市中心的行政部门迁到通州，结果未能实践。

NBD：大城市外迁真的难吗？

牛凤瑞：肯定难。一个城市的产生和发展是自然和历史共同作用的结果。北京作为中国的首都，它的定位是多样化的，政治、经济、文化、学界、金融等等，这几年很多学者和官员都在说迁都或者转移一部分中心到别的城市，结果呢？非但没有减少，反而头衔越来越多。

城市形成与它自身的资源禀赋、地理位置、文化意义等密切相关。就以大家质疑最多的金融中心为例，很多人都说金融中心完全可以让给上海、深圳等一些城市，但我国是社会主义市场经济体制，国家需要对经济更强有力的掌握，所以各大国有银行的总行多设在北京，这同时又吸引着外资和民营银行来靠拢，继而形成金融调控中心。

NBD：为了让这个城市更通畅、更有效率，能不能上一些“硬手段”？

牛凤瑞：国家确实可以通过行政等手段分化北京的区位职能，但我认为这并不可取。首先，部分城市职能搬迁，具体来说是企业、人才和资源的向外流动，这里面不可避免地涉及到地方政府利益问题，被强制分流GDP，无论哪个城市也不愿意；其次，从经济学上看，这个搬迁成本是巨大的，它与一个人今天到北京、明天到上海绝不是一个概念，而且企业、员工到新地方后如何适应当地环境是一个大问题，很多业务往来，关系网需要重新构建。还以金融举例子，如果把金融街真搬到别的地方去，整个中国金融行业效率都会降低，而且需要很长时间才能恢复；最后，还要看承接地承载能力，产业和人不一样，它以逐利为主要目的，肯定不会心甘情愿配合国家政策选择外移。其实，我认为目前还是矛盾的集聚期，如果人在城市的生活和经营成本与他能谋取的利益相加为零时，这个问题自然而然就到了被解决的时候。

成长“烦恼”

NBD：既然迁都不能成行，那么“治堵”能在北京内部功能区划进行协调和部署吗？

冯长春：北京确实要调整城市空间组织结构，工作地点现在都集中在二三环路之内，但大型居住区都在城市外围，比如五环外的天通苑、回龙观，整个城市没有形成多个中心，向心型的交通压力就会比较大。

我一直说，北京要“拇指型”发展交通，通过快速公交引导市民在办公地周边，选择居住地，拇指的中间则是城市绿化空间。例如北京的IT和高校集中在北部地区，金融集中在西部，大企业集中在东部，那么可以建设相应快速公交，将IT人才和高校人员的居住集中在北部快速公交沿线，实现居住地和办公地的直线衔接，避开城市拥堵点。此外，北京要将政务办公地点集中，目前中央机关和北京市政府各委办局都是分散的。外地人来办公事，如果需要去住建部、发改委、国土部，就需要反复利用地面交通(地铁均不直达)，必须开车或者打车。

何东全：目前规划界提出了很多近似的概念，如职住平衡、就近就业等。应该进一步深化这些概念，从简单的定性描述，转化为具体的可量度的指标，比如职住平衡，或者高混合度的复合开发必须在步行的范围(即500~800米)完成，或者在提供良好自行车运行条件的空间里扩展至1~2公里的平衡。如果在更大的范围通过区块划分达到职住平衡则无意义，因为这一范围的职住需要通过小汽车交通完成。

即使有些学者认为小范围的职住平衡和混合使用规划，不能保证居民全部使用当地的就业岗位和基础设施，机动化出行仍然存在，但通过高混合度的开发，一方面可以直接减少机动车出行，另一方面也可以使出行在空间上均一化，避免了潮汐向的客流，对于大容量公交体系的配置非常有利，而且居民出行平均距离也会缩短。我认为规划思路的调整，是应对城市交通问题的核心。遗憾的是，现在一方面我们花费了大量的人力、物力对交通问题的终端和表象进行处理，另一方面我们还在通过快速的造城运动，不断地重复以前鼓励支持小汽车出行的城市建设模式。

牛凤瑞：北京市随着人口的增加，它的住房需求、居住种需求能满足的时候必然向外扩张。作为城市建设来说，除了我们小区建设以外，小区外的一些城市公共设施配套问题，应该提到议事日程上来。我们应该按照城市的这种运行、生存和发展而建设城市，规划城市。

回龙观等地的公共设施配套不完善加剧北京拥堵现象是存在的，但扩展新城有两个模式，一是政府建设公共配套设施吸引房地产开发商、投资者注入，二是先建起大片居住区，随后带动相关公共设施投资跟进。应该相信，回龙观等地区未来几年就可以成为和市中心差不多一样的繁华地带，那时交通问题就能缓解，目前我们经历的是成长的烦恼。

结束语：我们的城市发展应该有所统筹规划，城市也要专业化，这样才更好地把资源分散。我们现在那么多地方做汽车，却没有一个“底特律”；香港、深圳、上海、北京都在争“金融中心”，却没有形成“华尔街”；北京已经是政治文化中心，还是经济中心、智慧中心，如此“大而全”不利于人口的分散。

何东全美国能源基金会中国可持续城市项目主任

冯长春北京大学城市与区域规划系主任

牛凤瑞原中国社科院城市发展与环境研究中心主任

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