民航腐败窝案调查：垄断一条优质航线赚几十亿(6)

但是，拥有航线的航空公司仍然不能随心所欲。更关键的是时刻资源，因为即使有权飞往一个城市，但是如果没有好的航班时刻资源，也不能成行。

2007年的暂行办法，并没有解决航班时刻分配的寻租问题。

在一些不定期航班的时刻分配上，由于审批权力仍然实质集中于管制者手中，一些航空公司为了获得需要的时刻资源，只好四处寻求关系。比如货运包机，货运时刻并不在“民航航班时刻协调委员会”上讨论，航权和航班时刻，却每每掌握在少数与民航局官员有特殊关系的人手中。

《民航航班时刻管理暂行办法》颁布的同时，“民航航班时刻协调委员会”为“利益协调，争端解决”而成立。在国外，委员会由业内专家、资深人士组成，每个成员都极具公信力，也非常爱惜自己的羽毛，往往做出透明化和公平化的决定。而中国的“民航航班时刻协调委员会”，其委员会的成员由所属地区管理局、地区空中交通管理局、定期使用协调机场的航空公司、机场管理机构的代表等组成，委员会主席一职，则由地区管理局代表担任。

“航班时刻协调委员会”以投票的方式决定议案，一次会议总计投票数为1000票，其中航空公司拥有600票、机场管理机构拥有150票、地区空管局拥有150票、地区管理局拥有100票。显然，这样的制度设计让航空公司拥有了更多的话语权，是一种进步。

“由于机场的时段有限，所以好的航班时刻对于航空公司来说，直接决定盈利状况，这就导致了好的时刻资源大家拼着抢，在缺乏可操作的分配方案和监管机制的基础上抢占时刻资源，甚至为打压同业竞争者续展航线资源，成为航空公司之间一种竞争的常态，管理权寻租的毒源也就由此而生。”长期研究航线时刻的专家、民航资源网的许宏江此前公开说。

而在此前的1990年代，决定国内航线和航班以及时刻分配的，是《国内航线和航班经营管理规定》(1996年民航总局“59号令”)。根据“59号令”，空运企业申请航权和航班时刻，无论起飞降落在哪个机场，都必须经过民航总局的批准。对于国际货运包机，适用的则是《外国民用航空运输不定期飞行管理细则》(1990年“14号令”)，其飞行起降，亦需由民航总局审批。在由“59号令”和“14号令”授予民航总局以一切航线以及时刻分配权力的那段时间里，首都机场原总经理张志忠日后被抓。张志忠曾执掌民航总局运输司，是负责审批的关键部门。

“审批、返池、分配、监督，都在同一批人手中，这无法实现真正的监督。”蓝鹏律师事务所律师张起淮接受媒体采访时说。

北京是全国最繁忙的机场，也是各家航空公司最渴求进入却又最难获得的航线之一。作为民航华北局原局长，黄登科曾握有北京包机航线的“生杀大权”。

这些灰色的支出，数额虽然很大，但在整个航空业的资金流转中，又会显得很小，那些暗中操作的航空公司，很轻易地就可以“入账”，化解一切于无形。

改革样本再战寻租

在黄登科案发生之后，2010年1月5日，民航总局发出了新的通知，对航班时刻管理进行了十项改革，包括取消一月一次的非定期航班审批，取消了每年两次的换季协调会，航班评审委员会也改为集体审批。

民航总局年初下发的《关于进一步做好航权航班和时刻管理工作的通知》(下称《通知》)，对航权航班和时刻管理进一步实行简政放权，分级管理。

此举的初衷，试图“加强廉政建设，提高办事效率，确保资源分配公开透明和有效使用，促进航空运输发展”。

黄登科案也给其原先任职的民航华北地区管理局(以下简称民航华北局)以改革的压力和动力。2010年1月29日，新成立的民航华北局航空运输委员会召开第一次会议。在这次由新任民航华北局局长刘雪松主持的会议上，对国航、天津航空在执行部分航线航班时刻中存在的违规情况进行了通报。这也成为民航局下发《关于进一步做好航权航班和时刻管理工作的通知》后，首次出现航空公司遭罚的案例。

但是，种种旨在杜绝航空时刻寻租现象的文件能否取得效果，制度设计是否会被腐败的土壤消弭于无形，尚需观察。

中国民用机场协会行业发展服务部部长丁新伟说，《通知》没有改变靠行政手段管理航班时刻的现状。

他建议，应该进行法制化管理，一旦出现不公平的事情可以用法律手段保护自己。也可以借鉴国外做法，机场将每天可以容纳多少时刻应该完全公布出来进行招标，航空公司公开竞价，这样机场将有更大话语权，也可以做到相对公平。

2010年1月25日，在华北局新任局长刘雪松推动下，民航华北局航空运输委员会成立，委员会制定了十一项工作职责及相应的工作制度，确定“有关重大事项必须经全体会议讨论决定的工作要求，对航权、航班时刻等十项实行集体审批许可”，具体措施包括坚持航权、航班、时刻管理一致原则，做好首都机场容量评估，将非定期航班纳入定期航班序列、依法做好特定条件的加班、包机、临时航班及时刻审批，每季度向社会公布一次各航空公司在首都机场新增航班时刻情况等。

早在2009年12月22日召开的中国民用机场协会第十次行业发展委员会会议上，代表们呼吁，航班时刻作为国家重要的公共资源，应在分配机制上体现公开、公平的原则，应建立航班时刻的对外公布及社会监督的制度，应给予机场对等的话语权。

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