2011年02月26日 18:04
来源：南方日报 作者：周虎城

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8月30日央视《新闻1+1》播出《老“三农”的新问题》，专访了中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文。在专访中，针对一些地方政府推行的“土地换社保”，陈锡文表示:“社会保障是应该政府给我提供的公共服务，在哪个国家、在哪个地方可以跟老百姓讲，你要获得我的公共服务，你就要拿你自己的财产来换，没有过这种事情。所以这是在制造新的不平衡。”

前不久，中国(海南)改革发展研究院发布了一个“十二五农村改革专家问卷调查”，调查结果显示，53.1%的专家认为“土地换社保”不是长期制度安排，只是一种过渡性办法；22.1%的专家认为此举违背城乡一体化的趋势，是城乡二元制度的表现；有19.5%的专家认为这是一种长期制度安排。也就是说，大多数专家对某些地方政府开展的轰轰烈烈的“土地换社保”运动是持谨慎态度甚至反对意见的。

在一些地方政府的宣传材料中，土地换社保被认为是化解城乡二元矛盾的有效方式，认为经土地换社保和户籍变化，农民和市民便具备了同样的身份和保障措施，并且还可以用宅基地换来干净明亮的新房。听起来确实挺美好。然而，这种土地换社保是以收取农民的土地为代价的，农民虽然得到了社保，却失去了土地。在土地资源的稀缺性日益提高的时代背景下，这无疑是一种新的圈地运动，貌似公平政策的背后隐藏着巨大的不公平。正如陈锡文所言，社会保障是政府理应提供的公共服务。换言之，这种公共服务品是无需任何代价便应享有的公民基本权利。

目前，农民的社会保障工作确实不到位，这种不到位是长期的城乡二元制度造成的，是这一不公平制度的多年历史欠账。历史欠账的解决应该具备一个还款机制，比如2004年国务院实施减征或免征农业税的政策，就是一种“还款”的表现。但是，土地换社保就不是一种“还款”，而是商品交易，这一商品交易存在谈判条件不对等、谈判角色被引导等问题。比如一些地方规定土地换社保应在自愿的基础上达成，然而在政府的强势压力下，自愿往往容易变成“被自愿”。我们的政治动员能力一向罕有匹敌，在涉及到土地利益的情况下，更能够表现出极大的利益冲动，以农民个体的谈判能力，自然难以抵挡。

当然，土地换社保并非完全没有价值，至少证明土地是可以流通的。既然土地可以用来换社保，那么，土地也应当可以用来换其他东西，实际上农民真正需要的是对土地的自由处置权，以及土地处置的公平权。因为，一方面农民土地被严格限制在农用地领域，上市流转价格有限；一方面地方政府征收土地后可以立即通过更改土地用途而使土地升值。为什么会出现“土地换社保”，秘密就在这里。

地方政府有利益冲动很正常，但给予农民社保是政府的责任，这种责任是不应被拿来作为商品进行交换。这样的改革一旦推广开来，很容易形成对农民的二次掠夺，并且会造成巨大的社会问题:农民有社保了，变市民了，却失业了。如此庞大的失业群体谁来应对?!(作者：周虎城　来源：《南方日报》)

社保乃政府职责 何须以土地交换

眼下的中国农村、农民正在经历城镇化的变革，大量耕地因此被占用，如何解决失地农民的生计问题，许多地方开始积极推行用宅基地和承包地换社保的措施，舆论对此反应不一。近日中央农村工作领导小组副组长陈锡文在接受央视采访时直言，“土地换社保”对农民不公平，是在制造新的不平衡。

应该承认，相比于过去长期存在的政府低价征地、变相征地，却不提供任何社会保障的做法，“土地换社保”模式是一种进步，如果考虑到建立完善的公共财政制度非一朝一夕之举，在此之前城市化的步伐却不能止步不前，那么公众对这一模式报以谨慎的欢迎应在情理之中，一些地方政府将其标举为“惠民工程”也自有说辞。但正如陈锡文所言，“土地换社保”的要害在于不公平。过去城乡二元体制造就了极大的不公平，对农民的权益带来了损害，如今矫正不公平又怎能用新的不公平的方式？

众所周知，社保与商保不同，它是政策性保险，是国家保障劳动者基本生活的一项社会政策，具有公共服务的性质。所以世界上任何一个国家，社保都是采取社会统筹与个人缴费相结合的办法，而且政府始终是最大的出资者，这也符合政府作为公共利益代表和公共服务提供者的定位。而在“土地换社保”模式中，政府和农民却是在实施一种交易行为，一方放弃自己在宅基地和承包地上的权益，另一方以提供社保作为报酬。显然，这种交易既与社保的性质不合，也与政府提供公共服务的职责相悖。当然，从这一点出发批评“土地换社保”模式，并非表示参加社保的农民不该和其他公民一样，按一定比例缴费履行自己的义务，而是说农民是否参保，绝不应以是否放弃自己在土地上的权益为前提条件。必须明确，农民自愿参保，是其天然应该享有的权利，一旦为权利附加各种条件，权利必然变质，而有沦为“恩赐”的危险。

“土地换社保”模式当然要置于城市化加速的背景中考察才能见出问题的丰富性。中国最终要经由城市化走向现代化，这一点无从选择，而在城市化的过程中，怎样避免大量农民失地所导致的社会隐患，值得深长思之。利用各种名目和手段，圈占土地，逼迫农民转换身份，是一个在数据上最容易见成效的城市化办法，但潜伏的风险不容忽视。让农民用土地换社保，也许部分出于化解风险的初衷，也可能会有一定的效果，但这种效果注定只是一个短期效应。一个最现实的问题是，对农民来说，土地是最重要最基本的生产和生活资料，一旦失去，如何生存，如何维持其对生活的最低限度的预期？难道要坐等若干年后养老金的发放吗？客观地看，城市会给进城的农民提供越来越多的工作机会，但这并不足以打包票，金融危机中，高达上千万的农民工失去工作，不得不从城市退回农村就是一个最好的例证。试想一下，如果当初这上千万失去工作的农民工都是“土地换社保”交易的一方，对社会意味着什么岂非不言而喻？对中国的农民来说，土地就代表着一种稳定感，这种稳定感既是收入上的，也是心理上的。

“土地换社保”模式对农民不公，也是对所谓“耕地红线”和粮食安全的威胁。在这一模式下，地方政府的圈地冲动将更加难以遏制。而在付出这两点代价之后，城市化并未因此而获得实质的提升。早就有学者指出，当下一些地方政府的圈地冲动无非缘于两点需求，一是GDP崇拜，二是方便在银行套现，化解地方债务。奔着这两点而去，“城市化”将结出什么样的果实可以想见，失地农民“被城市化”也完全可以预料。在城市化成为人类共享经验的语境中，重复一些常识也许还是必要的：圈地不等于城市化，在原来的庄稼地上长出了气派的楼房，也不等于城市化。缺乏产业的支撑，城市化最终只是无源之水。