2011年02月26日 18:04
来源：南方日报 作者：周虎城

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学界讨论“土地换社保”好些年了，是老话题。不过时至今日，此建议已不再是学者的纸上谈兵，不少地方有实施。我最早看到的案例，是五年前福建邵武市的试点。那次赴邵武考察，拜访过政府官员，也走访了农民工家庭，对当时市府推行土地换社保，赞成者明显居多。既然大家都拥护，我一个旁观者当然不好反对。改革总得往前走，而自己又拿不出比这更好的办法，边走边看，摸着石头过河也是可取的吧。

实话说，我当初赞成土地换社保，主要的考虑有两点，一是土地要适度集中。关注“三农”多年，有个观点我始终坚持，那就是农民致富必须靠规模经营。粗略算账，当下农民人均耕地不足2亩，每亩净收益不过500元，满打满算，种地收入人均也就1000元。这是说，人均两亩耕地温饱可以，但却不能大幅增收。然而困难的是，现有耕地皆已承包到户，耕地很难集中。曾到豫东农村作过调研，发现有的农民进城务工已近10年，可耕地却不肯让出，自己广种薄收；而留守的农民想多种地却又无地可种。

另一点考虑，是从农民工的保障看。众所周知，进城务工农民由于没有社保，有后顾之忧；加上工作朝不保夕，不稳定，万一哪天在城里呆不住最终还得回乡下去种地，所以在农民眼里，耕地是最后的防线，其实也就是他们的保障。所谓“宁可抛荒，不肯失土”，不是说农民与生俱来就恋土，而是进城农民没有安全感。要是农民工有保障，在医疗、养老等方面能享受城里人的同等待遇，可在城市安居乐业，他们何不放弃土地呢？这样看，让农民用土地换社保也就不失为一个办法。

当然这是我原来的看法。最近有两件事对我触动大，自己不得不反思：一是金融危机。有目共睹，这次金融危机对中国经济产生的影响，说是“重创”当不过分。由于出口受阻，去年中小企业(特别是出口加工企业)倒闭6.7万家。城门失火，殃及池鱼，农民工也因此大量下岗，据官方的数字称，去年下岗返乡的农民工达2000万。当时有人担心，这么多人失业会不会酿成社会动荡，可事实证明有惊无险。何以会如此？说到底恐怕还是农民工乡下有块地。谢天谢地，幸好当初他们没拿土地去换社保，否则下岗后没退路，后来的局面将不堪设想。

另一件事，就是国务院决定从今年起着手建立新型农村社会养老保险，而且说做就做，年内已在百分之十的县(市、区)先行试点。为农民办养老保险是好事，我当然赞成；何况关系到社会稳定，政府也该出力。但由此带来的问题是，既然政府有意为农民办保险，那么就不应该让农民用土地换。不必深想，假如留守农民的养老保险是由政府出钱，而进城农民工则要用土地换。大家都是农民，怎可以厚此薄彼呢？再说，若进城机会成本太高，谁会离乡背井去务工？而农民不进城，土地不也照样集中不了么？

从理论方面看，我不同意土地换社保，是因为社保不是商险。在某种程度上，社保其实具有公共服务的性质，所以世界上无论哪个国家，社保都是社会统筹与个人缴费相结合，而且大头资金皆由政府出。如此，若让农民用土地换社保，这明显与社保的公共服务性质相抵触。我不是说农民不该缴费，该个人出的部分当然要出。我的意思是，个人缴费不至于要用土地换。一般地说，进城务工比种地的收入更高，若留守农民交得起费，进城农民工不会交不起，为个人缴费是用不着放弃土地的。

再从操作层面看，农民用土地换社保，交易的一方是农民；而另一方是政府。且不说这交易的理由是否成立(因为社保本应由政府提供，无需交易)，而我要问的是，政府换土地做什么？是筹集社保资金吗？如果是，那么耕地卖给开发商用途就会改变，此例一开，不仅十八亿亩耕地红线守不住；而且也背离了规模经营的初衷，后果必危及国家粮食安全。相反，政府若不为筹资而是推动规模经营，则“土地换社保”就纯属多此一举。事实上，规模经营只需土地使用权流转，大可不必将耕地一次性买断。

是的，只要将耕地产权界定给农户，土地如何集中农民自有主张。我曾赴山东枣庄市考察过，徐庄的做法是组建土地合作社，农民用耕地入股，入股后可参与经营，也可进城务工，即便不参与经营，年底仍可分红；而滕州的做法是转租，租期长短不等，但最长不过八年。值得一提的是滕州设立的土地流转中心，看上去，就有点像城里的证券交易大厅，有电子屏即时显示土地的租期与价格，信息公开、转接自由。表面看，两地做法虽有相同，但也有一个共同点，即产权归属皆不变。

写到这里，我的观点很明确：第一，社保主要应由政府提供，若让农民用土地换社保不仅有悖于公平原则，而且后患无穷；第二，规模经营必推动土地流转，但土地流转未必需要卖断产权，两回事，不可混为一谈；第三，即使有农民要卖断产权，政府也得从严掌握。除非户口已迁进城市，有住房，有稳定收入，否则只要还保留农民身份，在城里居无定所且无相对稳定的职业，耕地产权就绝不可轻变。(来源: 21世纪经济报道)