82宪法：条文存在操作性问题留下土地纠纷隐患

2010年09月28日 14:20学术中华网【大中小】【打印】共有评论0条

1982年宪法第10条规定，“城市的土地属于国家所有”。这一文字简单的规定留下了许多在法律上模糊不清的问题。

首先，什么是城市？该条文对“城市”没有明确的定义，是按行政区划还是按自然地理特征来界定？在北京这座城市里，最准确的具自然地理特征的“城”是“紫禁城”，因为它保留了城墙。那些没有城墙的城市，其边界在哪里呢？四环路以外还是三环路以外？不管在地图上怎么圈，不可否认的是，城市边缘地带有大量的城乡结合部，那里既有农田，也有住宅楼，那么农田是否也属于狭义的“城市”呢？显然，按自然地理特征来界定“城市”，并不具备法律上的可操作性。而按行政区划来界定“城市”，则会造成宪法不同条款之间的彼此矛盾。比如，北京市近郊区(比如海淀区)的乡镇有大量农用地，如果把这些地归为国有，那么就违反了农民土地的集体所有制。显然，所谓“城市的土地”事实上就没有明确的范围界线，制定宪法的参与者或许不懂，或者就根本不想知道，他们不过是按照执政党的党内分工，完成撰写、通过宪法条文的工作任务而已，并不必为宪法条文如何实施操心。这样不具法律上可操作性的宪法条文，居然就长期成为中国的“根本大法”的一个组成部分。

当然，这里还可以有一个“合理化”的解释：在宪法规定城市土地的国有性质时，因为对“城市”未给定义，“城市”的土地也就没有边界，所谓的“国有”土地也就没有边界了；没有边界的定义，不是给了各级政府最大的权力和任意发挥的空间吗？进一步看，虽然1982年宪法对“城市土地国有”的界定非常模糊，但可以作这样的理解：在中国，除由法律规定属于农村集体所有的土地外，其它的土地均属国家所有。

80年代中期以来，城市房地产开发的过程证明，这种含糊不清的宪法规定，为官商勾结、混水摸鱼的腐败创造了条件。

近年来，各级地方政府经常举着“城市化”的旗帜大肆圈占城郊农民的土地，由此就可以看出1982年宪法该条款模糊性的好处了：只要推行“县改市”，再以城市发展为理由，就可以堂而皇之地获取农村土地国有化的收益，以填充空虚的地方财政，因为，“城市化”就是城市行政区控制的土地面积不断扩大，而农村土地一旦归入城市的范围，也就自然而然地“国有化”了。如此，则“城市化”程度越高，土地国有化程度也越高，土地国有化过程中敛聚的财富也越多。也许这就是“与时俱进”吧。

其次，什么是“国家”？国家可以被理解为抽象的国家机器，它本身没有行政层级的分类，不能指称“市一级国家”或“县一级国家”。然而，国有土地的产权变更收益却必然落实到具体行政层级的政府财政部门，海淀区或昌平县获得的收益恐怕不能交给财政部全额支配。假如把国有理解为“全民所有”，那么问题就更多了，贵州是中国的一个省，但深圳市的土地收益能允许贵州省政府分享吗？

再次，谁是“国家”的具体代表者？政府当然认为自己毫无疑问是“国家”的唯一代表者。但是，1982年宪法的第2条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。按照中共的意识形态，政府及其官员都是“人民的公仆”，是“为人民服务”的。当“国家”把城市居民的私有地产无偿国有化时，这不是“仆人”无偿剥夺“主人”的财产吗？1954年宪法的第11条规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。”以后的宪法都保留了这一规定。如果认为1982年宪法把城市居民的私有地产无偿国有化，是一种合法的修宪行动，那么，这一行动本身就事实上否定了宪法关于“国家的一切权力属于人民”和“国家保护公民的房屋和各种生活资料的所有权”基本条款内容的真实性。从这个角度来看，关于“城市土地国有”的宪法条款造成了宪法各条款之间内容的实质性冲突，至少反映出中国立法机构的立法行为之草率随意。

最后，实行城市土地的国有、剥夺公民的土地所有权，其行政手续何在？中国的几部宪法都规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。显然，将城市土地收归国有，合宪的做法应当是事先规定了“条件”之后再具体办理。然而，在1982年城市土地无偿国有化的过程中，政府什么也没做，甚至没有向土地所有者发布任何公告，让他们知道，所有的城市私人房地产产权证书中的地产部分一夜间已全部失效。正因为如此，笔者将这一过程称为无声无息的“革命”，不仅仅是因为政府悄无声息地夺走了几千万城市居民的私有地产，还因为这几千万失去财产的人竟然稀里糊涂地毫不知情。或许，当年中国的城市民众还沉浸在改革的早期“蜜月”中，对“改革”的中央充满了信任和感激，没有意识到自己一夜间突然失去的土地产权究竟所值几何；等到今天，发现地方政府、许多官员和大批“地产大鳄”通过发城市的“土地财”而阔绰起来，一切都木已成舟了。

德国哲学大师康德曾指出：“财产所有权是个人自由不受强权限制的权利，是使人权受到保护的制宪第一要义。”1982年中国城市土地的无偿国有化其实不仅违反了中华人民共和国宪法的诸多条款，而且其实施也违反了法制的基本原则，毫无疑问是错误的。但是，由于这一错误今天给既得利益集团带来了巨大的好处，国人想纠正这个错误就极为艰难了。如果说，被剥夺的土地产权无法再归还，那么至少我们可以弄清当年失去土地产权的真相。

(作者：王维洛，旅德学者。本文节选自他的论文“1982年的一场无声无息的土地“革命”——中国的私有土地是如何国有化的？”。来源：学术中华网)

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