土地财政是如何形成的：官商合谋的简单逻辑

2010年09月28日 14:07《民商》【大中小】【打印】共有评论0条

文／罗筠

这是一次积蓄了巨大的社会情绪的变法渴求。自 1 月 29 日，国务院法制办在其官方网站全文公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例 ( 征求意见稿 )》( 以下称《征求意见稿》)。迄今，国务院法制办已收到相关意见和建议 6.5 万多条。

汹涌的民意背后是对扭曲的利益格局进行重构的渴求。然而，其中尖锐而巨大的利益冲突使得法规的制定和利益的重构显得异常艰难。

“官商合谋”的简单逻辑

在来北京开两会之前，一些地方政府的官员预先跟人大代表、政协委员打招呼，“两会时说话嘴下留情，什么都需要钱，地方财政靠什么，就靠卖地、建房这点儿东西。”全国政协委员、沈阳市政府参事冯世良说，地方政府的官员嘱咐了又嘱咐。

年前，北京大学法学院副院长沈岿就担心：人大代表和政协委员中不少是地方官员和房地产商，如果拆迁“变法”成为两会代表委员热议的问题，可能会导致人为阻力的增加。

事实上，在全国两会召开之前，房地产商、SOHO 中国董事长潘石屹已经表达了他的担忧。他认为，如果严格按照这个《征求意见稿》执行，将会导致开发成本的上升。北京大学法学院教授王锡锌向媒体透露，在拆迁条例修改讨论过程中，他曾接到一些地方政府管理者打来的电话。他们担心方案出台后，城市经济没法发展，甚至有市长直言，如果新条例出台，市长这个职位就没法做了。“在几次讨论条例修改的过程中有一些官员提出，目前我们拆迁的 70%-80% 是商业开发拆迁，如果新条例出台，70%-80% 的拆迁要暂时停掉。”在过去的很多年里，地方政府、官员、开发商在拆迁这个问题上，频频上演“官商合谋”，而在这个过程里形成的一个最简单的逻辑就是：政府用低价从农民等被拆迁人手中拿到土地，然后再高价将土地卖给开发商，从中获取高额利润。

有统计数据揭示：土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约获得 60%-70%，农民获得5%-10%。“征地成本低，而拍地却获得了暴利。”被拆迁户的利益就在政府和开发商的合谋中被损害了。“怎么处理好政府、开发商和被拆迁主体之间的利益分享关系，这是问题的关键。”西南政法大学民商法学院院长、教授赵万一在接受采访时表示。然而，根据目前中国的土地制度，地方政府成为建设用地的惟一供应者，是“惟一和最大的地主”。他们掌握着对土地的控制权，掌握着土地和房屋的征用权。与此同时，地方政府还掌握着城市建设和土地的规划权，并在拆迁补偿和评估上进行操控。在此过程中，被拆迁主体的参与权被剥夺，不受约束的政府权力对被拆迁主体的合法私产进行侵犯，并最终导致层出不穷的强拆悲剧。“立法应当考虑的问题是，如何规范政府的土地征用和土地出让行为，如何提高被拆迁主体的参与权和利益分享比例。”赵万一认为，在我们国家，拆迁矛盾最突出的是，被拆迁主体没有参与权。不参与、不知情、权利无法救济和申诉，这是导致矛盾不断升级和激化的直接原因。

但如果不能改变现有政府垄断建设用地供应的体制，不能制约地方政府对土地和建设规划的巨大的自由裁量权，政府的拆迁行为将难以得到规范，被拆迁主体的权益也将难以得到保护。

一个转型国家的体制弊端

几乎没有哪个问题像拆迁问题这样集中而尖锐地反映了一个转型国家的体制弊端。

原建设部房地产司司长谢家瑾在其著的《房地产这十年》中回忆：2004 到 2005 年，有一件事情在那两年带来的压力之大可能超出一般人的想象，那就是拆迁上访。从 2003 年开始，城市房屋拆迁上访量大幅增加。有一段时间，建设部大院的前后每天被数百人包围，影响到正常办公。司里每天派一位司长带 5 位工作人员参加信访接待。几乎在每一次保经济增长之后，总要迎来一轮拆迁上访的高峰。这一次的“保八”也不例外。其背后是中国经济对房地产的过度依赖。

从住房制度改革到 2007 年的十年间，房地产业对中国 GDP 增长的直接和间接贡献率超过10%。“经济对房地产的过度依赖已是一个短期内无法改变的事实，一时还找不到一个产业来替代房地产对经济的拉动。”广东房地产协会会长蔡穗声说。在房地产业成为“国民经济的支柱产业”乃至成为“国民经济的重要支柱产业”之后，在全国各地“，拆迁”成为了地方政府经济发展中的“重要行为”。更直接的利益驱动来自于土地财政。“拆迁中发生的问题，很大一部分是因为土地财政。”中国政法大学教授应松年说。

沈岿分析：“土地财政收入让地方政府急功近利地进行城市开发，是拆迁矛盾层出不穷最为根本的原因。” 仅以2月2日国土资源部发布的数据为证，2009年全国土地出让总价款高达 15910.2亿元，其中房地产用地出让价款高达 13391.8亿元。而所谓土地出让价款，实际上就是俗称的“政府卖地所得”，土地财政之现实已然显露无遗。