马小军：哥本哈根气候大会失败了吗

□ 马小军

2009年12月19日，万众瞩目的联合国哥本哈根气候大会，在未能通过一项具有法律约束力文件的情况下闭幕。毋庸讳言，会议的结果并不令人满意，13天的谈判进程相当复杂，进展非常艰难，凸显了国际气候政治博弈的复杂性，也充分说明发展中国家与发达国家在气候变化领域矛盾的深刻性。

大会失败了吗？

哥本哈根气候大会失败了吗？人们不禁要问。

哥本哈根气候大会，是一场关乎未来世界的走向暨人类命运的大会，因为其所讨论并将作出决定的话题——全球应对气候变化——实在是太沉重了；这又是一场利益纷争、南北鏖战的国际政治博弈战场，因为事关全球近200个主权国家和60亿人民的根本利益和福祉；这还是一场决定未来商业利益的鏖战，因为与气候变化相关的一个巨大的新兴产业呼之欲出，会议的任何决定，都将对这块未来的经济“大蛋糕”做出政治切割。因此，早在大会启幕之初，各种期望聚焦哥本哈根：“有史以来最重要的国际会议”、“被议论最多的会议”、“改变地球命运的会议”、大会将是“最后的救赎 ”，等等。对于此次会议，几乎所有世界媒体都认定：结果无法确定，唯一能确定的就是争论和交锋，于是各种疑虑也充斥国际媒体：哥本哈根，人类能否收获希望？“世界担心气候峰会走向失败”……哥会落幕之际划上的果然仅仅只是一个逗号。

在中国等各方努力下，大会最后时刻由美国和“基础四国”(中国、印度、巴西、南非，四国的首字母组成基础一词：BASIC)起草的《哥本哈根协议》，获得了欧盟、日本等30多国的支持。这个文件在随后的全会讨论中，虽获得大部分发展中国家的支持意向，但最终因图瓦卢、苏丹以及哥伦比亚等南美国家的反对，未获一致通过，而采取《框架公约》190多个签约国以自愿的方式加入协议。这份协议所达成的共识包括：工业化国家和发展中国家应该制定应对气候变化的共同目标清单，同时应建立某种检查各自进展情况的国际机制；协议规定，富国应该向穷国调拨资金，帮助后者适应气候变化产生的影响；协议还订立了一个目标，即将地球变暖的底线控制在平均气温比前工业化时期高出2摄氏度。

联合国秘书长潘基文说，他对此次气候变化大会取得的进展感到满意，会议朝着正确的方向迈出了一步。尽管会议未能通过一项具有法律约束力的文件，但他将竭尽全力推动在2010年实现这一目标。在各方共同努力下，会议取得了重要而积极的成果。《哥本哈根协议》维护了《框架公约》及《京都议定书》确立的“共同但有区别的责任”原则，就发达国家实行强制减排和发展中国家采取自主减缓行动做出了安排，并就全球长期目标、资金和技术支持、透明度等焦点问题达成难得的共识。中国为推动会议沿着正确轨道向前发展发挥了积极和建设性的作用，为巩固和加强应对气候变化国际合作做出了重要贡献。

但是，实事求是地讲，协议确实未能提供一份可以取代《京都议定书》的具有法律约束力的全面协议，而这恰恰是会前全世界人民所期望的。其实，即使会议通过了这样一份文件，气候变化问题的最终解决也仅是获得一个新的起点。从这个意义上讲，哥本哈根气候大会是一次重要的会议，已经取得的积极成果，将成为此后国际气候谈判的基石。因此，简单地断定哥本哈根气候大会失败了的言论并不正确也是不负责任的。

各方博弈的焦点何在？

哥本哈根大会向世人展示出了一幅全新的气候政治地图。哥本哈根会议的实况告诉人们，由全球应对气候变化衍生而出的气候政治，正在被意识形态化。在这里，科学问题与政治话题被混淆纠缠于一。尽管大会前夕国际媒体爆出了所谓“气候门”丑闻，但仍未能稍为缓解气候变化已经成为全球性的“政治正确”标准，成为了一种新的国际政治的强势话语。

这是一场阵线变幻不定、复杂混乱、令人精疲力竭的博弈，博弈中形成了立场各异的几方：希望发挥主导权的欧盟；志在夺回气候政治主导权的美国，以及追随其后的所谓的“伞形集团”，包括欧盟之外的日、加、澳、新等国；以发展为第一要务的发展中国家，其中又因立场差异被区隔为新兴发展中大国、77国集团和饱受气候变暖之害的小海岛国家及最贫穷国家。各方都不否认自己的责任，但显然都各自有着自己的利益关切。早在会前，相关的国际政治博弈即已悄然展开。中美之间、美欧之间、中欧之间、发展中国家之间密集磋商，幕后斡旋紧锣密鼓。

为争取会议上的政治主动权，各国纷纷提前亮出减排承诺的底牌。欧盟2007年即提出，争取到2020年将温室气体排放量在1990年基础上减少20%，并表示愿与其他发达国家一道将中期减排目标提高到30%。奥巴马政府宣布到2020年在2005年基础上减排17%，这仅相当于在1990年基础上减排4%。日本的中期减排目标是25%，但其前提条件是所有主要排放国参与减排。这个前提条件没有区分发达国家与发展中国家，违背了“共同但有区别的责任”原则。澳大利亚承诺到2020年在2000年基础上减排5%至25%(后一个数字均是有条件承诺)，但这个目标却被澳议会两次否决。根据联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)的估计，发达国家的中期减排目标应该达到25%至40%，才能避免全球变暖至危险水平。显然，发达国家的上述减排承诺远远不够。与此同时，中国政府郑重承诺，到2020年实现单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%至45%；其后，印度也作出承诺在同一时期内降低其碳密度20%至25%；巴西计划到2020年在预期基础上减排36.1%至38.9%；南非表示将在2020年至2025年间达到排放峰值。同时，“基础四国”宣布了共同的与会立场和共进退的政治决心。大会开幕当天，中国科技部长万钢表示，中国温室气体排放将在2030—2040年间达到顶峰。这是中国官方首次明确提出中国排放的峰值年份预期。这些承诺表明，发展中国家应对气候变化的态度是积极负责和令人鼓舞的。

哥本哈根会议期间，发达国家和发展中国家之间分歧明显。气候变化既是环境问题，又是发展问题，但归根到底是发展问题。发展中国家认为，气候变化谈判首先应清算三笔“账”。其一是“历史账”。从1900年到2005年，人口总数不到全球20%的发达国家，却排放了全世界80%的温室气体。1950年前排放的温室气体，95%都源自发达国家。因此，发达国家必须承担历史责任，更大幅度地提高减排目标，并在资金、技术转让和能力建设等方面向发展中国家提供足够支持，这将是气候谈判能否成功的关键。其二是“人均账”。数据显示，2006年发达国家人口不到10亿，却排放了约129亿吨二氧化碳，占全球排放总量的46%，人均排放几乎为发展中国家的4倍。二者之间的差异表明，前者是“生存排放”，后者是“奢侈排放”。包括中国在内的广大发展中国家，出于经济社会发展的需要，有必要维持一个合理的排放空间；而人均排放量更高的发达国家则应加大减排力度。这将体现气候变化问题上的公平和正义原则。其三是“法律账”。具有国际法约束力的《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》及其“巴厘路线图”， 是全球应对气候变化的政治基础。其不仅确立了发达国家和发展中国家“共同但有区别的责任”原则，而且为发达国家确定了强制性的减排目标。哥会13天的激烈进程显示，与会各方争议的焦点集中于几个关键词：“体制”，即是否坚持国际社会公认的《框架公约》和《京都议定书》的基本气候制度框架。会议期间，美国、欧盟等西方发达国家一再试图脱离或绕开这一框架。“双轨”，即指2007年180多个国家签署“巴厘路线图”时确立的双轨谈判机制：一方面，签署《京都议定书》的发达国家要履行《京都议定书》的规定，承诺2012年以后的大幅度量化减排指标；另一方面，发展中国家和未签署《京都议定书》的发达国家(主要是指美国)则要在《框架公约》下采取进一步应对气候变化的措施。但是自今年曼谷谈判以来，欧盟及一些发达国家提出双轨谈判并成单轨，试图彻底抛弃《京都议定书》的方案，遭到了广大发展中国家的坚决反对。“原则”，即指“共同但有区别的责任”原则、“公正”原则和“可持续发展”原则。这三条原则在会议期间遭遇来自西方国家的巨大政治压力。“共识”，主要指：1.发达国家要为历史排放和当前的高人均排放承担责任，要承担中期量化减排义务；2.发展中国家应根据本国国情，在发达国家资金和技术转让的支持下，尽可能地减缓温室气体排放，努力适应气候变化；3.发达国家应向发展中国家提供资金支持，并建立有效的资金机制；4.建立有效机制安排，促进环境和气候友好型技术向发展中国家转让，提高发展中国家应对气候变化的能力。这四个“共识”，其实就是此次哥本哈根会议的目标诉求。

会议期间，争论各方相持不下，上述争论焦点迟迟达不成共识。会期中，西方国家的黑箱操作不断曝光，激起发展中国家的愤怒，使争辩双方的气氛一度白热化。最终，各方的博弈集中于减排承诺、资金、技术转让等具体问题上。

中国扮演了何种角色？

此次大会上，中国高调发声，展现了负责清新大国的国际形象。中国积极维护发展中国家利益、为发展中国家争取发言权，特别是照顾最不发达国家、非洲国家、小岛国等地区的利益，展现了大国形象，也赢得了发展中国家的尊重。英国《卫报》认为，中国改变了气候谈判的格局，打破了哥本哈根气候谈判的全球均势。作为一个发展中大国及全球最大的二氧化碳排放国之一，中国既要维护自身的发展权利，也要展现一个负责任大国承担减排义务的意愿，同时避免被迫做出超越中国能力的减排承诺，考验着中方谈判代表的智慧。会议过程中，中方不愿妥协的强硬姿态以及化解危机的能力，再次凸显中国雄厚的外交实力。此次大会，中国是唯一单独设立新闻与交流中心的发展中国家，其目的就是全面介绍中国积极应对气候变化的立场、政策、行动和取得的成效。会议开幕后，中国代表团负责人纷纷亮相。解振华的一针见血、何亚非的睿智、苏伟的幽默、于庆泰的清晰，让中国“声音”充分传递出来。大会期间，新闻与交流中心还邀请中国社会科学院、中国科学院、中国工程院、清华大学等科研院所专家举办专场新闻发布会，就气候问题阐道明理，让外界对中国在应对气候变化方面作出的努力有了比较全面、深刻的认识。

2009年12月16日，中国总理温家宝带着中国人民和中国政府的诚心、信心和决心到会，随即开展了密集的旨在推进会议取得成功的外交活动。在这一系列会见中，温总理呼吁各国在最后关头，应着眼大局，立足现实，照顾彼此关切，按照“共同但有区别的责任”原则，锁定已做出的承诺，迅速凝聚共识，有效推进谈判，达成一个显示国际社会共同政治意愿、体现各国应对气候变化的努力、为各方所接受的成果文件，为未来的国际合作提供新的动力。同时，温总理重申中国的立场，即中国承诺的减缓目标是经过反复论证的、科学的、不容谈判的，也是不附加任何条件的，即不与其他任何国家的减排行动挂钩。中国将毫不动摇地实现自己的目标。中方赞成确定一个长期目标，可以考虑把2050年全球升温不超过2摄氏度作为国际社会共同努力的方向。在实现各自目标方面，最重要的是采取切实行动，同时，要增加互信，不应该相互猜忌，更不能搞对抗。尔后，温总理以《凝聚共识，加强合作，推进应对气候变化历史进程》为题向大会发表了讲演，充分展现了中国减排的决心。

会议进入最后阶段时，美国国务卿希拉里突然提出，发达国家或将在2020年前每年有条件地向气候基金会提供1000亿美元的资金，但同时要求其他主要国家满足美国对透明度的要求。对此，中国表明了自己坚定的立场：“巴厘行动计划”对“三可”(即可测量、可报告和可核实)已有明确规定，发展中国家只有得到国际资金、技术和能力建设支持的减缓行动，才接受“三可”审评，而自主采取的行动不接受国际“三可”。中国坚持这一立场并不是害怕监督，或是怕负责任，而是为了体现“共同但有区别的责任”原则。中国的行动目标有充分的法律和机制保障，即不仅要使承诺公开透明，而且要保证承诺的执行受到国内法律和舆论的监督。同时，中国愿意改进国家信息通报的报告方式，增加透明度，并考虑与各方进行国际交流、对话和合作。此次哥会上，中国自始至终坚守立场顶住了压力，成功维持了发展中国家“共同但有区别责任”的原则，捍卫了经济社会发展——这一中国核心战略利益。

哥会闭幕后，国际传媒明显分裂为两派：发展中国家强烈批评发达国家，特别是指出美国应为此次会议无果而终负责。而西方一部分媒体则将矛头指向中国。英国环境与气候变化大臣埃德·米利班德甚至叫嚷是中国“劫持”了大会。一时间，国际忽悠之声四起。其实，明眼人只要稍加分析即可知其项庄之意：其一可将责任推给中国；其二可为此后向中国出口商品征收“碳关税”预留政治与贸易空间；其三又可将“破坏拯救人类家园”的帽子扣到中国头上，借此占据道德高地，将中国置于被“批判、指责”的箭靶地位。于是，我们不禁要问：究竟是谁 “劫持”了国际气候谈判？如果按照米先生所言，只有抛弃《京都议定书》，双轨并单轨，即要求广大发展中国家放弃已成为国际气候谈判基础的两个文件和“巴厘路线图”，气候谈判才能成功的话，那么真正“劫持者”是谁，不也就不言自明了吗？中国人民的立场十分清晰，那就是：“气候变化是当今全球面临的重大挑战。遏制气候变暖，拯救地球家园，是全人类共同的使命。每个国家和民族，每个企业和个人，都应当责无旁贷地行动起来。”(温总理语)

后哥本哈根的前景是什么？

哥本哈根既不是起点也不是终点。2009年12月将成为深刻影响未来世界政治经济格局的历史坐标。《哥本哈根协议》毕竟为2010年的接续谈判提供了重要基础，坚持了双轨制谈判和“共同但有区别的责任”原则。有人因此而言，哥本哈根将成为低碳时代下气候“布雷顿森林”体系的起点。

从国际关系的角度考察，这次峰会上欧美发达国家风头不再。哥本哈根气候会议上，国际社会切实感受到了包括中国在内的新兴国家和广大发展中国家，在构建应对气候变化国际制度中的强有力的政治作为和极具建设性的能力。此次大会上，中国努力塑造自身良好的国际形象，担负与自身国际地位相称的大国责任，力所能及地向国际社会提供有益的公共产品，积极实践着从受惠于国际体制的分享者向新国际制度的创建者和贡献者的转型。旨在给地球降温的这场气候变化国际谈判，表面上是各国就温室气体排放额度讨价还价，但更深层次的问题，则是各国关于能源创新和经济发展空间的博弈，进而将影响未来国际格局的转型。正是在这种压力与动力下，190多个国家不分大小，无论穷富，在哥本哈根的台前幕后展开激烈打拼。这是一场维护生存权和发展权的博弈，是一场划定“气候主权”与国家主权界线的博弈，也是抢占世界政治和经济新秩序“制高点”的博弈。博弈各方除了想要争取“道德模范”声望外，更是看到了应对气候变化背后的巨大商机。发达国家正积极构建新时代的“绿色意识形态”或称“气候意识形态”，以此占据新世纪的道德高地，以此构筑新的气候政治经济制度的主导权，以此打造一个新的气候产业领域并希冀在这新的产业结构中天然地位居制高点，真可谓是一石多鸟，一箭多雕啊。

金融危机之后，全球正在酝酿新一轮的产业结构调整，以低碳、绿色为特点的新经济模式正在逐渐形成。眼下，气候因素正成为全球产业结构调整和能源革命的最主要推动力。对于人类的可持续发展而言，应对气候变化从任何角度讲都将是人类历史的一场伟大革命。甚而有学者预言，随着气候变化和减排话题的深入人心，这一领域最有可能成为搭建国际新秩序的舞台。“气候主权”、碳排放权，或将与传统的国家主权并列，成为主权国家的基本属性。甚至由此，围绕碳排放权和“气候主权”，将建立起新的“集体安全机制”、新的全球贸易规则、新的能源产业格局、新的经济发展模式，云云。

气候变化是全人类面临的共同挑战。应对全球气候变化是所有国家共同的责任。气候谈判既有各方利益的碰撞和博弈，又承载着人类应对气候变化的迫切愿望和不懈追求。在激烈交锋的同时，各国的共识也在不断增多，这是达成协议的基础。妥协与博弈同样重要。在此后的谈判中，“妥协”将成为一个关键词。各国在坚持自身利益的同时，也同样需要勇敢的妥协精神。2009年底我们离开冰天雪地的童话之都，2010年我们将走向温暖的墨西哥城。全世界人民有理由相信，全球气候谈判将在那里迎来花繁似锦的美好愿景。

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