明星市长陨落：李启红家族势力为其提供权力保护(2)

2010年07月07日 13:56新民周刊【大中小】【打印】共有评论0条

李启红家族，公共权力的私化

“在我们的基层政府，权力的透明化做得不够，才会产生类似李启红这样的问题。而如果这个制度不建立，类似李启红案必然还会发生”，国家行政学院公共管理教研部教授竹立家在接受《新民周刊》记者采访时表示，李启红案的特点在于李本人常年在当地经营，为其家族势力的形成提供了非常便捷的权力保护，而其公共权力的私化，长期以来并未得到有效监督。

关于“一把手”过大的权力，早已妇孺皆知。沈阳原市长慕绥新那句名言，言犹在耳，“国家的法令、法规在我这里也得变通执行。我同意的执行，我不同意的就不能执行”。

而在更广大的中国基层政府，在具体操作中，县级纪委监督县长、县委书记，市级纪委监督市长、市委书记，在理论表述上是可行的，但实际操作中，困难重重。虽然，呼吁强化监督部门的垂直功能，这个口号，我们喊了许多年。

竹立家强调，查案子并不是遏制腐败的最有效的方式，最有效的还是从体制、机制上，通过民主的方式来制约权力。

他认为李启红案的产生，“关键是市长、一把手的权力过大，权力的来源、运行没有制约，权力的运行结果也没有监督；另一方面，其权力的运行不透明、不公开，对于公共政策的制定、干部任用和任免、公共预算，现在我们的好多地方都是不公开、不透明的，这为暗箱操作提供了方便，必然产生权力家族化，这也导致了李启红家族的形成”。

在这位专门研究政府机构改革的学者看来，对权力形成有效制约，这是现代政治、社会治理的一个重要经验，“我们要用改革和创新的思路来形成对权力的监督”。

竹立家提倡的一些举措，涵盖：进行人大常委会改革，地方政府尤其是县级和地级市政府要逐步实现人大代表直选制和竞争性选举制，譬如，市长提名也要有竞争性，群众、人大代表、组织部门都可以提名市长候选人，但是最终的当选还是要通过竞争性选举来实现。

“现在，中国社会进入了一个转型期，改革的任务很重，但是关键性的制度改革必须推进，就是以下三点：一是，公共政策制定的规范化、程序化和民主化进程；二是，干部选拔、任用中的民主化进程，主要就是解决谁来选干部的问题、干部晋升过程中的法制化和规范化问题以及干部家庭财产公开透明的制度；三是，公共财政预算民主化问题。只有将这三者推进，我们才能有效地防止权力腐败、私化”，竹立家指出。

中山，被过滤的官员“任职回避”制度

值得一提的是，在此番东窗事发之前，李启红已经在她的出生地、成长地中山市经营40余载。

2006年8月，中共中央办公厅印发《党政领导干部任职回避暂行规定》等三个法规文件，作出了关于领导任职的“地域回避”规定，此规定明确指出，“领导干部不得在本人成长地担任县(市)党委、政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员，一般不得在本人成长地担任市(地、盟)党委、政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员”。

这就意味着，县市级主要领导必须回避原籍或成长地，而地级市党政主要领导“一般不得”在原籍或成长地任职。

而在中共中央办公厅提及的“任职回避”规定发布之后的4个月，即2007年1月，李启红履新中山市市长。

在这个她曾经工作过多年的故乡，面积、人口相当于广州市的一个区的中山市，李启红开始走上她权力的颠峰。

近日，中共中央党校政法部教授、反腐败研究学者林喆在接受《新民周刊》记者采访时表示，上述文件中提及的“一般不得”，“是考虑到了比如战争、地震等重大灾难突然爆发这些特殊情况，李启红被任命为中山市这个地级市的市长，显然是不属于这类特殊情况的，这也说明，中山当地没有很好地执行这个文件，在李启红担任干部很长时间中，这个问题一直没有能够得到纠正”。

林喆据此提出了一系列疑问：中央的这个文件实际上各级领导都是知道的，为什么这个土生土长的干部在中山市当了那么多年的市长，有关人事部门、组织部门，为什么没有提出这样的疑问？中山市人大在审查李启红这名干部的时候，难道不知道中央这个规定吗？怎么能够通过对她的任命？李启红案发后，是不是应该对当年任命她的有关单位，比如中山市人大、组织部门进行问责？

“李启红被任命为中山市市长，是很明显地违背中央的用人制度，李启红落马后，对有关部门诸如用人方面的缺陷，要进行责任追究”，林喆说。

而熟知中山政情的人士透露，李启红在位时，其家族积聚的财富，“保守估计有20个亿”。

这让曾因写作《权力腐败与权力制约》一书而研究过近20年来国内122名官员贪腐案的林喆也感到震惊，这位学者后来解释，在中山市实行的制度构架上，没有“回避制度”这一说，这实际上就给李启红家族肆无忌惮敛财、发家致富提供了种种机会与条件，“一个家族在那么短的时间内，就能够积攒成20亿元的财富，就是利用了这位土生土长的市长的权力和个人影响力”。

在林喆看来，李启红案件折射了目前我们存在的两个重大环节的制度缺失，“一是，用人制度中的避籍制度我们有，但是不完善；还有一项，就是家属回避制度我们国家做得特别不够，改革开放以来，这项制度始终没有很好地建立起来，但是国际社会对家属回避制度这项都有规定，这也是各国反腐败法中的重要内容”。

林喆表示，目前，许多国家都有关于公务人员公职活动中回避亲属关系的规定，且各国对于“亲属”这一概念都有界定，在法律中禁止政府机构中的裙带关系。

例如，美国联邦法律禁止联邦官员雇用、任命、推荐或提升自己的亲属到该官员所控制的任何机构或部门工作，它对“亲属”一词的解释涉及公务员的父母、子女、兄弟姐妹、叔舅婶姨、侄甥、岳父母、婿媳、姻兄弟姐妹等。菲律宾关于总统、副总统和内阁成员亲戚和亲密个人关系行为守则的行政命令，明确对法律中的“亲戚”、“亲密个人关系”等关键概念作出说明：“(a)‘亲戚’指与总统、副总统和内阁成员在第四等血亲或姻亲上相关的任何人，包括总统、副总统和内阁成员的任何后嗣、后嗣的父母及与后者在第四等血亲或姻亲上相关的人”；“(b)‘亲密个人关系’指享有与总统、副总统、内阁成员密切交际或亲密关系的任何人，可轻易接近其本人，例如总统、副总统、内阁成员的政治捐助人、长期的个人朋友、以前的同学”；“(c)‘赠予’指免费处理的东西或权利，或支付给接受者的任何行为或自由，包括假售或假装苛繁的处理”(第1条)。该法规定了这些人员被禁止的行为和事项，并要求他们过“简朴生活”。

而根据全国人大常委会办公厅研究室编辑的《国外廉政法律法规介绍》，瑞士、奥地利、阿根廷、墨西哥、印度等国法律也有类似的规定，如波兰《国家机关工作人员法》规定：“国家机关职员本人与其配偶、直系亲属或旁系近亲如在职务上构成上下级隶属关系，则他们不能在同一机关任职。”德国公务员法规定：“公务员应回避与他本人或其亲属有直接牵连的公职活动。”奥地利《国家官员法》规定，公务员不得在以下情况中与配偶、直系或三代以内的亲属、过继、连襟、联姻或承嗣等关系者同在一个单位工作：一方对另一方有直接下达指示的权力或监督权，或管理钱财或账目。

“我们这方面却做得特别差！这些年来，在各个大机关、企事业单位，我们到处可以见到朋友、夫妻双方、子女与父母、姻亲、同学等分居上下级或同级领导岗位的现象，这样的话，整个家族就可以有意或无意地利用领导干部的个人影响力来做他们自己想做的事，许多问题也就发生了”，林喆说。

在她看来，从这个意义而言，李启红案具备普遍意义，“李启红案只是冰山一角，像这样的不遵守避籍规定就任命当地干部的绝对不止中山市一家，查一查我们现有干部的避籍制度，你可以看到，亲属回避制度、避籍制度现在我国没有很好地建立，比如，浙江籍的干部就在浙江当官，北京籍的干部在北京当官，本籍干部在本地当官、干部不流动实际上是我们的普遍现象”。

让林喆忧虑的是，如若不加强权力监督，就可能出现第二个、第三个李启红。

“通过对李启红案的反思，我们应该好好地调查一下还有没有类似的违背避籍制度的情况，干部不能在其出生地任职，这项规定应该严格起来，如果本籍的干部没有做违法乱纪的事，最好对县长以上级别的干部进行异地交换。比如，他是河南驻马店人，而又在驻马店当干部，就应该把他调到郑州、南阳等地”，她说。