英国退欧凤凰观察之九：退欧后果的法律分析

凤凰财经驻伦敦记者静楠

6月23公投之后，英国成为自1975年以来第一个投票退出欧盟的国家。一石激起千层浪——英镑下跌、黄金上涨、全球市场陷入震荡。各国政要频繁会晤，世界笼罩在英国退欧后的不安情绪中，已有超过两百万人在国会网站上请愿要求举行第二次公投，目前人数还在增长。

如果把欧盟与英国的关系比作一场延续了43年的婚姻，公投之后会导致怎样的法律后果？当前“离婚”是否已然成立？在离婚谈判中英国还有哪些选择？谈判空间有多大呢？

凤凰财经驻伦敦记者静楠第一时间连线欧盟问题专家、学者、官员，就当前局势从法律和法理角度做出解析。

受访人：

伦敦金融城政策资源委员会主席包墨凯（摄影/John Park）

凯瑟琳伯纳德教授剑桥大学三一学院欧盟法和劳工法学者（摄影/茹娜）

吕晓飞英国神奇圈律所富尔德律师事务所伦敦分所律师，北大经济学院专业硕士校外导师，厦门仲裁委员会仲裁员，牛津大学商学院全球高管课程讲师。

二次公投是否可行？

英国脱欧公投结果

新闻背景：6月23日退欧公投，在全英382个投票区中有46，499,537名英国选民登记参加，实质投票人数占登记人数为72.2%（投票率），其中支持脱欧17,410,742人，占比51.9%，支持留欧16,141,241人，占比48.1%。从区域上看，伦敦和苏格兰、北爱尔兰支持留欧；而威尔士以及英格兰中西部地区支持退欧。从年龄上看，老年人退欧比例高于年轻人。笔者截稿前，已有超过两百万人不满公投结果，而响应William Oliver Healey在下议院网站上发起的请愿。请愿要求是：希望下议院设立一个规则——如果投票率低于75%，多数意见未达到60%的公投结果，应该举行第二次公投。

对此，英国国会发言人回应：退欧公投投票率为72.2%，高于上次大选的投票率66.1%，除了高达84.6%的苏格兰独立公投，鲜有有全国性投票率超过70%，退欧公投投票率相对来说高于历次投票。至于是否发起有关第二次公投的辩论，请愿委员会将在下周二讨论。

凤凰财经：退欧公投投票结果双方差距仅有2%，不少选民无法接受简单多数的投票结果。国会关于请愿的规定是，如果有超过十万人的请愿，将被提起议会辩论。但是国会也规定，如果该议题此前刚刚讨论过，或者将来设定了讨论的日程，则可以选择不提交议会讨论。那么，按照法律规定议会是否应该理会并采取措施？

凯瑟琳伯纳德教授剑桥大学三一学院欧盟法和劳工法学者：请愿制度是由请愿委员会负责的，请愿委员会可以将此请求提交国会辩论。然而，公投结果是有法律约束力的，所以虽然不排除二次投票的可能性，但是立法机构一定会对如何安排这一路径有所顾虑，因为会伤害民主的实质。况且，就算立法增加了此类规定，按照法不溯及既往原则，也无法适用此次公投。

吕晓飞律师：我的很多金融城朋友看到结果感到伤心、很生气，也有很多人后悔没有去投票，因为退欧增加了很多的不确定性。但是作为一种民主精神，就需要尊重。显然，这个公投是2010年5月卡梅伦上台时就提出来，有六年的时间，经历了双方的讨论和各种电视辩论，和一次历史上参与人数最多的全民公投，如果轻易再来一次公投，那么对于胜利的一方，也会觉得不公平，开此先例，循环往复，贻害无穷。但是在未来与欧盟的谈判中，这样的民意或许可以用作筹码或者台阶。

作为公司法的律师在设计股东协议中，我们可以规定，对于重大事宜需要2/3股东或者多达80%同意才能行，当然是否适用于公投，有待商榷。毕竟，公投已经超出了经济的议题，涉及宪政权利，不能简单比照。

公投不等于退欧

新闻背景：目前的状况是，欧盟中不少领导人敦促英国“尽快走人”。据法新社报导，欧洲理事会主席图斯克（Donald Tusk）、欧盟执委会主席荣克（Jean-Claude Juncker）、欧洲议会议长舒尔兹（Martin Schulz）和荷兰总理吕特（Mark Rutte）在布鲁塞尔召开危机紧急磋商作出决定，英国应当立即开启退出欧盟谈判，而不要无谓拖泥带水拖延时间。欧洲议会第一大党团——人民党党团主席韦伯表示，既然英国已经决定脱离欧盟，双方应该立即启动“退出谈判”以便在两年内完成退出程序，并表示在退出谈判过程中英国不应再享有任何特殊待遇。

凤凰财经：这个公投结果到底意味着什么？到底现在英国还在不在欧盟里，目前还需不需履行欧盟义务，什么时候开启退欧的谈判？

凯瑟琳伯纳德教授剑桥大学三一学院欧盟法和劳工法学者：当前的结果只是英国单方投票决定离开欧盟，而并非一投票就自动离开欧盟。因为按照《里斯本条约》尚未走完退出程序之前，英国并没有“马上离开欧盟”，目前仍是欧盟成员国，受到欧盟法的约束。

另外，《里斯本条约》只是处理“离婚”，即厘清二者的法律关系。但是就未来二者将建立什么样的新关系，并没有作出限定。也就是说，先离婚，后再重新交往，也是可以的。当然退欧已经提上日程，欧盟不想拖延。理论上，如果英国迟迟不做出正式通知离开欧盟，英国可以无限期地呆在欧盟里，当然这也不符合退欧派的初衷。英国虽然不会长拖不走，但是英国一定是想谈到一个比较有利的条件，谈好了再通知走人。如果两年时间还不足以达成协议，经过欧洲理事会（European Council）28个成员国一致同意可以延长。如果延长期还不足以达成协议，英国可能要“净身出户”。

吕晓飞富尔德律师事务所律师：根据《里斯本条约》第50条的规定，从申请退出一方通知欧盟时起算再经过两年， 条约对“脱欧”方停止适用。英国需要率先就退出欧盟的决定正式通知到欧盟，并有两年时间就退出事宜进行谈判。换言之，现在主动权掌握在英国手中，什么时候英国告诉欧盟，什么时候才启动两年程序。非常有意思的是，从什么时候起算这两年，是有回旋余地的。当下，欧盟也不想拖得太长给其他国家示范效应，所以催促英国要走就早走。卡梅伦还有三个月才离开唐宁街，在新的首相到位之前还有得谈。

退欧危机中的潜在机会

凤凰财经：不管争论退欧是利大于弊还是弊大于利，目前在既定的结果下，如何积极地看待退欧的影响？

吕晓飞律师富尔德律师事务所：要进入一个贸易俱乐部当然要付出一定的代价，总是有得有失的。我们的很多客户也在评估此事对于业务的影响，尚未肯定需要采取什么措施。虽然不确定本身就足以影响到很多业务的进展。

从积极一方面说“危机危机，危中有机”，比如英镑资产便宜了，如果对未来英国的发展依然有信心，可以抓住机会收购一些优质资产。

从国家层面来说，原来英国作为欧盟成员国，不能单独和中国缔结自由贸易协定，现在英国的政策可以更加灵活。 比如中国和欧盟目前的自由贸易协定谈判很艰难，欧洲议会否定中国市场经济地位，但英国和欧盟其他成员国想法并不一致。英国第一个加入亚投行，支持人民币的国际化，并对承认中国完全市场经济地位予以支持，英中贸易又有很多的互补性，中国应该看到这里面的机会，在英国需要的时候雪中送炭，长远来看英国也会投桃报李。

伦敦金融城的法律诉求

背景：伦敦证交所公投日开市即下挫8%，富时100（FTSE100）指数下跌500点，这是2008年金融危机以来最大跌幅，银行股下挫30%。作为世界金融中心的伦敦，3776751张选票，59.9%投票留欧，33个选区中多个选区高达75%投票留欧。为了稳定市场，英格兰银行行长卡尼公投后一早声明表示已做好应急预案，并宣布拿出2500亿英镑救市。欧洲央行也表示会密切关注市场，保证欧元区金融稳定。有人甚至提出，伦敦应该和苏格兰联合单独加入欧盟。

伦敦金融城政策资源委员会主席包墨凯：很多人都尽心努力，进行了充分、公开和民主的辩论，对这个结果我们表示尊重。但不论是哪一方，都应该搁置差异，共同致力于保证英国继续在国际舞台上的成功。金融城作为国际金融和贸易中心，从古到今延绵上千年，方圆一英里的金融机构和银行目前并没有大的变动，尽管退欧公投带来了不确定性，但我们仍然是世界第五大国的金融中心。 新的机会也会出现，比如退出后金融城可能会流失一些欧元业务，但是可以充分发展人民币业务。

当前的任务就是尊重英国人民的选择，并且保证我们从谈判中谈出对金融城最有利的结果。每年金融业为财政贡献665亿英镑的税收，占政府收入的11% ，金融城会敦促政府在谈判中确保英国可以无歧视地进入单一市场。另外，金融和专业服务业为英国创造了210万个就业机会，应该保证高端人才劳动力市场的弹性，允许金融城来自欧盟27个成员国的海外员工获得工作签证。任何不能满足上述条件的协议都会对振兴英国经济的支柱产业造成实质伤害。

吕晓飞律师富尔德律师事务所：英国可以考虑挪威模式、瑞士模式或者英国与欧盟特定的双边协议，但伦敦单独加入欧盟目前不具有操作性。

退出欧盟英国可以走几条路？

凤凰财经：退出欧盟的英国还有没有路径进入单一市场，是否会减少来自欧盟的繁文缛节（Red Tape），比如VAT税？

凯瑟琳伯纳德教授剑桥大学三一学院欧盟法和劳工法学者：离开欧盟不一定意味着不能进入欧盟统一市场。 进入的路径，可以有以下几种：

1、效仿挪威、冰岛、列支敦士登一道，成为欧洲经济区（EEA）成员；

2、不加入欧洲经济区，像瑞士一道，成为欧洲自由贸易区成员；

3、加入世界贸易组织，以世界贸易组织成员国身份进入；　

4、和欧盟之间签订适用双边的自由贸易协定。类似加拿大；

5、未能缔结任何双边协议。

挪威模式受《欧洲经济区协定》约束。欧洲经济区成员国支持欧盟的四项基本自由(包括人员自由流动)，所以无法解决退欧派强调的移民问题。除了渔业和农业，英国需要遵从欧盟法并需要随时更新，比如遵守劳动时间、最低工资、休假等欧盟劳动法指令，包括对派遣员工的平等权利的规定依然适用，但却对立法没有任何决定权。另外，挪威模式下，英国要对欧盟进行出资。挪威对欧盟的出资人均排行是第十位。比如，2011年，挪威对欧盟的出资为每人106英镑，而同年英国的净出资为每人128英镑（即扣除返还额之后）。值得注意的是，在挪威模式下，英国可以进入货物贸易的统一市场，但无法完全进入金融服务统一市场。

仿照瑞士模式，英国要向欧盟出资，但无权参与欧盟决策。目前瑞士出资是英国的一半，也不能阻止人员流动，因为这是进入单一市场的条件。关键的一点，瑞士在金融服务方面没有与欧盟签署协定，因此英国为在欧盟贸易必须满足欧盟的监管要求。

重新申请加入世界贸易组织，英国需要申请，并按照商定的关税表运作。

加拿大虽然和欧盟有免予关税的自贸协定，但是达成需要旷日持久，且该规定不涉及铲平标准和其他非关税壁垒，也不涉及服务贸易，而服务贸易是英国的长项。

如果英国和欧盟没有缔结任何正式的双边自贸协定，则英国在欧盟就会像美国、中国一样的需要遵守所有的欧盟法律，比如产品标准、消费者和环境保护标准等。

目前不确定英国是否会全面废止欧盟条例和指令。比如关于每周工作最多48小时的规定，可能要取消。但欧盟指令只规定，带薪假期仅是四周，而英国法是5．6周，对于雇主的压力更大。至于VAT，有没有欧盟法，都会课以这个税种。所以不能说，退出欧盟就放松了管制。当然对于环境保护的规定，英国的标准在某些方面目前低于欧盟标准。

不能简单地说是民粹的胜利，而是各种合力的结果

凤凰财经：对此次公投，有的人认为是民粹和草根反精英运动，有的人认为是亚当斯密自由贸易和民主自治精神的胜利，您怎么看？

吕晓飞律师富尔德律师事务所：反精英和民粹主义是一种思潮，在美国欧洲和亚洲都有，因此政府应该要非常小心，在你的政策出台之前要考量是否惠及到的仅仅是商人和精英，如果没有照顾到草根的利益，按照一人一票的投票原则，草根当然会用脚投票，当然是非常危险的。所以当草根已经认定你的政策倾向与他无关，就会作出逆向选择，只要是你赞成的我必反对。但我也不认为是单纯草根的胜利。英国有自由贸易的传统，你可以说是受到亚当斯密影响，也有精英人士在退欧阵营中，反对政府扩大化和人为干预市场的倾向，包括英镑没有加入欧元区，保留金融的独立性，所以应该不能仅仅说是民粹的胜利。另外英国是一个岛国，岛民又自求独立和保有话语权的心理，所以对于欧洲法院在某些领域具有最后的决定权，而欧洲法庭未必能考虑英国本地的情况作出裁决，令当地人反感。比如商业收购中，英国反竞争的部门就是否违反当地竞争法的裁决，有可能会被欧洲法院推翻，这种感觉就是部分立法权和司法权被分离出去了。

凯瑟琳伯纳德教授剑桥大学三一学院欧盟法和劳工法学者：其实退欧人士不仅仅是草根，也有很多富有的阶层，不应该说是民粹的胜利。我觉得是各种合力的结果。

谈判会不会旷日持久？

凤凰财经：欧洲议会议长舒尔茨24日宣布，将于28日欧盟峰会开幕前举行欧洲议会特别全会，就一项有关英国“脱欧”公投结果评估和“脱欧”程序细则的议案进行表决。欧盟是否像退欧派描述的那样是一个缺乏民主的政治机构，让谈判旷日持久呢？

吕晓飞律师富尔德律师事务所：民主有很多形式，英国人所不熟悉的民主形式还有很多，欧盟有责任和义务就整个程序架构和民主解释清楚，据说现在谷歌关于“什么是欧盟”成了英国人的热搜词汇，一定程度反映了民众对欧盟的不了解而又可能产生偏见。

凯瑟琳伯纳德教授剑桥大学三一学院欧盟法和劳工法专家：欧盟各成员国根据分配的名额，通过直接普选选出各自的议员参加欧洲议会。议员的任期为5年。欧洲议会设议长副议长都由议员选举产生，任期两年半，可以连选连任。各国在议席中所占的名额，基本是按人口比例及政治协商分配的。但是民众对于欧洲议员的选举的认知确实不够，投票率低，这和欧盟的宣传也是有关系的。当然绝对地说欧盟是一个缺乏民主的机构是错误的。但欧盟成员国众多，不确定因素很多，谈判确实可能会很漫长，2年甚至更长时间都有可能。　

补充知识：

背景知识：作为规定和调整欧盟与成员国间关系的基本法律文件,《里斯本条约》对欧盟成员国的退出机制作了专门规定。该条约由欧盟27个成员国首脑及政府于2007年12月13日签订,旨在改革欧盟的运行机制的,尤其是欧盟自2004年之后成员国数量增长带来的问题和挑战,内容包括《欧盟条约》与《欧盟运行条约》。《里斯本条约》第50条第1款规定,任何成员国可根据其本国的宪法要求决定退出欧盟。因此国内公投是退欧的一个前提条件而不是充分条件。公投结果退欧，申请退出欧盟的成员国应当将退欧决定告知欧洲理事会。根据理事会的指南,欧盟应当就退出事宜与该成员国谈判并达成协议。《欧盟运行条约》第218条第3款规定：欧盟委员会或者负责欧盟外交与安全政策的高级代表应当向理事会提交建议,由理事会决定是否开启谈判并确定谈判代表。其次,尽管该协议可以由欧洲理事会代表欧盟签订,但其需要满足特定多数的要求。根据运行条约第238条第3款b项规定,特定多数是指理事会成员的72%,并且这些成员所代表成员国人口比例要达到这些国家人口总数的65%。此外,除了要满足特定多数的要求,该协议还要获得欧洲议会的同意方可订立。如果申请退出一方与欧盟最终未能达成协议,根据《里斯本条约》第50条的规定,从申请退出一方通知欧盟时起算,再经过两年,条约对“脱欧”方停止适用。但这一期限可因双方一致同意而延长。（原文摘自法制日报作者华东政法大学国际法学院马乐）

根据英国西盟斯律所、金杜律师事务所等法律专家的分析报告，英国如果退出欧盟，将丧失作为欧盟成员国在单一市场享有的四大自由——产品、人员、服务和资本流动的自由。 当然，也收回了对边境的完全控制权。从立法的角度，对此前适用的欧盟指令和欧盟条例会有不同的影响。关于欧盟指令，欧盟指令是经过英国立法内化成国内法律之后生效的，所以英国退出欧盟，除非国会废除这些指令，不然还将继续以国内法的形式生效。 欧盟条例则会自动失效，如果英国希望保持这项立法，则必须以替代立法安排填补这一空缺。无论在哪种退出模式下，英国都不再需要继续向欧盟预算出资，当然也不再从欧盟资助中获益。尽管英国整体上对欧盟是净出资国，英国许多地区却是净收益者（如威尔士，作为受益者，此次威尔士却投票退出欧盟）。

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