“新36条”执行悬念

5年前的“非公经济36条”相关条文基本上都是概括性的，“新36条”内容趋于细化，也更具操作性

文/《财经国家周刊》记者 孙莹 王康鹏

“非公经济36条”颁布5年之后，5月13日，国务院再次发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(以下简称“新36条”)。

国务院在这一被市场称为“新36条”的文件中强调了民资“非禁可入”的原则，同时提出鼓励民资进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、金融服务、商贸流通、国防科技工业六大领域。

这是改革开放30年来国务院第一次专门针对民间投资出台的综合性政策文件。“新36条”的出台非常及时，也非常重要。”中国民营经济研究会顾问、全国工商联原副主席保育钧在接受《财经国家周刊》采访时说。

在保育钧看来，“新36条”是国际金融危机之后保证我国经济持续快速健康发展的必要政策。“金融危机时期政府出台的经济刺激政策早晚要退出，只有民间资本能够成为接力棒。”

从概括性到操作性

在保育钧看来，“新36条”在内容上有一系列的新突破。

比如，从定位上说，分别界定了政府、国企投资的领域，在社会公共领域，民资起补充辅助的作用等；放宽了民间投资的领域，并一一进行罗列；对民间资本的介入形式，如参股、控股、独资等，也做了界定。

“新36条”明确提出，市场准入标准和优惠扶持政策要公开透明，对各类投资主体同等对待，不得单对民间资本设置附加条件。“这一规定是突破性的，以前从未提及过。”保育钧说。

国家发改委投资研究所研究员、中国投资协会秘书长张汉亚在接受《财经国家周刊》记者采访时说，5年前的“非公经济36条”相关条文基本上都是概括性的，此次出台的“新36条”内容趋于细化，也更具操作性。

2005年2月发布的“非公经济36条”，允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域。

“新36条”进一步放宽了民间资本准入领域，准入领域由“非公经济36条”提出的7个方面，具体化到交通电信能源基础设施、市政公用事业、国防科技工业等6大领域16个方面，范围更加具体，领域更加宽广。

比如“新36条”第七条明确，“支持民间资本进入油气勘探开发领域，与国有石油企业合作开展油气勘探开发。支持民间资本参股建设原油、天然气、成品油的储运和管道输送设施及网络。”

“这话说得很好，很少见文字说得这么直接。”国土资源部油气资源战略研究中心研究员潘继平对《财经国家周刊》说，这一规定基本符合非公经济参与垄断行业的长远发展方向，显示出积极的政策转变信号。

“新36条”中明确指出，“鼓励和引导民营企业通过参股、控股、资产收购等多种形式，参与国有企业的改制重组，合理降低国有控股企业中的国有资本比例。”

这是国务院首次在政策法规方面提出，允许民间资本在改制中控股国有企业，或者较大比例地参股国企改制。

引导民资进入实体经济

“新36条”出台之际，正值中国经济步入结构性调整、楼市遭遇史上最严厉调控政策、股市大幅跳水的微妙时期，大量资金正不断从楼市、股市抽离。市场人士指出，“新36条”旨在给民间资本一个宣泄的新出口，使民间资本成为中国经济新一轮增长的助推器。

国家发改委有关负责人也表示，“新36条”鼓励和引导民间投资进入实体经济，扩大了民间投资的范围，能够对民间资本起到分流的作用，使其不会只集中在炒房和炒股等方面。

5月14日，安信证券宏观研究报告指出，这一政策与前期房地产新政形成了“对冲”。

一方面可以改善企业及住户部门对经济前景的预期，抵消房地产政策连续加码对投资、消费决策的“溢出”影响；另一方面可以引导民间资本进入此前的“禁区”，既从源头上疏导了投机需求，又可以在一定程度上抵消房地产投资及地产相关行业投资潜在的回落风险。

“房地产市场调控政策与民间投资促进政策的先后出台，从政策在中短期内的净效果来看，调整了投资需求的结构，对经济增长的影响更为平衡。”保育钧说。

“目前中国经济增长内生动力不足，新政策的出台正当其时。中国经济的可持续发展，要靠激发民间投资的热情。”亚洲开发银行中国代表处高级经济学家庄健对《财经国家周刊》记者说。

当前，中国正在进行一场深刻的经济结构调整，其中投资结构是非常重要的一环。

国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁在接受《财经国家周刊》记者采访时表示，在市场经济秩序不健全的环境中，国有资本拥有许多民间资本不具有的优势，竞争环境尚不公平。

“从整个国民经济的健康发展来考虑，国有资本该退出的领域应该坚决退出，否则民间资本无路可走。”张文魁说。

而在保育钧看来，利用相关政策，引导民间投资进入实体经济的路径如果打通，将为经济发展注入新的资本血液，同时意味着我国经济在国有经济与民营经济两方面，都获得了新的发展动力。

排除落实隐忧

国家发改委相关负责人表示，“新36条”将破除、拆除民间投资发展中存在的“玻璃门”、“弹簧门”等现象作为重点，在非公经济36条的基础上进一步明确和细化了针对民间资本占比较低行业的放宽市场准入的政策规定，解决其准入难问题。

“此次政策如果能够落实，中国私营经济将进入一个快速发展期，也将解决一系列的社会问题。”庄健表示，“新36条”仍然只是一个原则性的指导性文件，今后还是要看政府职能部门出台的细则以及具体实施情况。

张汉亚认为，宏观政策能否转化为民间投资的实际推动力，要看政府职能部门对国务院政策的执行力度。

“允许民间资本进入更多领域和行业，无疑将对国有或国有控股企业形成竞争压力，不排除部分国有资本会利用自身的话语权和影响力，变相设置‘玻璃门’和‘弹簧门’。”张汉亚说。

张汉亚认为，发展私营经济的关键不是行业准入问题，而是融资问题，相关实施细则还需要更加明确。他担心金融机构对私营企业存在“规模歧视”，多层次资本市场体系尚未健全，民间资本难以转化为民间投资。

“新36条”中，不同的领域开放程度不同，比如在交通运输领域可以允许民间资本以独资、控股和参股的形式进入，但在有些领域，比如油气勘探开发领域，只允许民间资本以参股的方式进入或者“与国有企业开展合作”，措辞显得很谨慎。

潘继平表示，“新36条”还缺乏一些细致性政策文件作为补充，民资进入的方式、领域仍然需要进一步落实。“只说是与国有企业开展合作，如果国企不乐意又怎么办？后续政策不出来，民资进入程度疑问重重。”

从垄断巨头角度出发，也确实缺少与民营资本开展合作的动力与必要。以三巨头中体量最小的中海油为例，2009年收入1051.95亿元，利润294.86亿元，全年在勘探开发上总的投入约为426.7亿元(62.48亿美元)。而国内的民营石油企业，总资产能以亿为单位论者寥寥无几，合作基础严重不对称。

中海油前副总裁高志凯明确对《财经国家周刊》表示，加大鼓励民营企业的力度绝对是应该，但在石油开发上并不适合。油气行业的特殊性要求实行统一资源管理，放开管制、门槛降低后，只能带来无序竞争、安全事故和重大环境污染。

国家发改委有关负责人表示，各地方、各部门要根据“非公经济36条”和本次意见的要求制定具体实施办法，以尽快将有关政策措施落到实处。“我们现在要根据各行业的具体情况去落实，但是不好确定具体的时间。”

保育钧表示，“新36条”的不足之处在于问责主体不明确。“落实存在的问题，如果垄断部门、政府部门不去落实，那么将有谁来监管，这是一个很严峻的问题。”

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