应以集体建设用地入市来平抑房价

陶然

去年下半年开始，中国的一些一线城市出现了房价的快速上涨，涨势在今年迅速蔓延到很多二、三线城市。为调控房价，中央政府采取了一波又一波的调控措施，但“两会”刚结束，3月份的楼市就再度开始上演疯狂。这不仅挑战了政府政策的底线，更挑战了广大百姓过“更有尊严的生活”的底线。

政府越调控，房价越高企。无论是打击开发商囤地、增加保障性住房、勒令央企退出房地产市场，房价仍不可救药地持续上扬。

可以毫不夸张地说，政府迄今为止进行的各种房价调控措施基本是无效的。这些措施不仅没能抑制房价，而且还加大了房地产市场的波动，并使开发商和老百姓对政府房地产政策产生了更不稳定的预期。

形势发展到这一步，笔者以为，政府需要深刻反思为什么既有的各种房价调控措施无效？还有没有可能奏效、但同时对经济又不过度打击的办法？

在笔者看来，政府房价调控政策失效的原因是多方面的，既有政策本身就存在误导甚至会产生反作用的问题， 也有政策根本不可能到位的问题， 还有政策无法釜底抽薪、治标不治本的问题。

首先，现有调控措施仍沿用计划经济手段来调节房地产市场，通过行政性手段来压缩投资规模，反而因抑制了房地产供给而进一步推高了房价。

如2010年3月国土资源部《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》，又如国资委勒令78家央企退出房地产市场，表面上是要限制开发商囤地，或减少央企推动的地王现象出现，但实际结果是进一步减少了市场上的土地供应。这类政策不仅不能消除甚至反而会进一步推高房价继续上升的预期。比如，政府一开始限制向别墅等豪宅建设项目供地，就出现高档住宅有效供给不足，价格不涨才怪。又比如，为遏制热钱过度炒作海南房地产，海南省年初宣布暂停土地出让、暂停审批新土地开发项目。消息一传出，当地楼市立马跳涨。

其次，政府宣布的一些增加土地和房产供给的措施，短期内很难实现，恐怕中长期也难以兑现。

政府宣布要建立的保障性住房体系，不仅包括向没有购房能力的低收入家庭提供廉租房，向有一定支付能力的低收入家庭配售经济适用房，还包括向中等收入家庭的自住需求提供限价房，或是向夹心层和过渡期住房需求提供公租房。覆盖面如此之广的保障房政策体系，能否在我国绝大部分城市实现呢？不能！道理很简单，在地方财政高度依赖“土地财政”的情况下，怎能寄希望于地方政府大规模提供保障性住房？

最后，当前所有调控政策都只是治标不治本。这些政策没有真正触及房价飙升的根本性体制原因，即地方政府是本地住宅用地的垄断供给者，必然会通过减少供地来抬高地价，从而最大化垄断土地出让金收入。因此，要从根本上解决问题，必须改变地方政府作为本地单一供地主体的局面。唯一可行的方法，就是允许农村集体建设用地直接进入城市商、住用地的一级市场，允许农村集体在城市规划、土地规划许可、基础设施和公共服务到位的情况下进行商品房(包括产权房和租住房)开发。

笔者以为，政府只要保留通过规划手段进行调控的权力，允许集体建设用地(特别是大、中城市城郊与城中村的集体建设用地)入市，就能够起到立竿见影的效果。眼下各地的小产权房建设屡禁不绝、越演越烈，京、沪等地方政府也已开始探索集体建设用地入市的措施，这实际上是高房价的“危”逼出来的“机”。既然中央早就指明集体建设用地改革的方向是要做到与城市建设用地“同地同价”，那么，在房价如此疯涨的情况下，地方政府就应痛下决心，从小产权房合法化(补交出让金并办理产权证)开始，逐步放开集体建设用地入市。

唯有此法才是治本之策。它不仅有助于平抑虚高的城市房价，而且不会打压经济，反而可以因集体建设用地上的增量房地产开发而推动经济增长。更重要的是，它可以在降低房价的同时，让城中村和城郊农民的土地发展权和财产权得到有效实现。更进一步看，它还可以让大量城市流动人口住上可支付得起的住房，让广大老百姓过上“更有尊严的生活”。

当然，虽然上述政策可行，但一旦推行速度过快，也会对楼市和地方政府的“土地财政”造成较大的冲击。因此，笔者以为改革可以采取渐进的模式，不妨从已经上市的小产权房补交出让金后合法化开始，从规划城中村和城郊村集体建设用地入市并缴纳土地增值税开始，这样地方政府可能获得的收入就可以弥补相应的土地出让金损失。而有调控的集体建设用地入市，不仅可以防止投资过热，也可以降低对楼市的冲击。这种渐进式改革的最终目标，是全面开征针对城市存量房地产的财产税，以及开征农村建设用地入市后的土地增值税。唯有如此，才能够实现地方政府从扭曲性的“土地预算外财政”向以财产税和土地增值税为主体的“土地预算内财政”过渡。

(作者系中国人民大学经济学院教授)

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