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内地税收复杂混乱杀贫济富专家设想取消税务部门(10)

2010年07月02日 18:09新财经【大中小】【打印】共有评论0条

我们需要什么样的税收制度

税收负担公平、税收成本低廉的税制，就是好的税制，也是值得追求的税制。而拥有一个好的税制，对于中国这样处于转型期的国家，在政治经济两方面都具有十分重大的意义

文/冀志罡

税收永远是一个社会的核心话题。从政治学基本理论出发，税收是民众为政治秩序支付成本的过程。而能否有效征收税负，则被看成一个政府是否有效统治某个地区的标志。反之，当政府失去有效统治能力时，最直接也最明显的标志就是征税系统失灵。

经济学家则喜欢从交易的角度理解税收，更愿意把税收看成民众与政府之间的一笔持续性交易。虽然一般而言，民众对政府的收税行为不会明示认可，但服从法律缴纳税收的行为本身则被看成默示的同意。

其实对大多数人来说，政府并不是主动选择的结果，而更可能是他们甫一出生就必须面对的强权。也许他们可以通过选票或其他手段对政府施加影响，但本质上，政府的税收仍是强制性而非交易性。

讨论税收制度之优劣，必须选择多个视角。税收既是经济问题，也是政治问题，税收制度是一国政治制度的重要一环，同时也是对一国经济发展影响的重大因素。

我们需要低成本的税收制度

税收成本是指一个国家因税收而付出的所有社会成本，即财富由民众向政府转移的过程中发生的各种损耗。不言而喻，这个成本越低越好。税收成本包括的内容可分三项，即政府负担的征收成本，纳税人负担的纳税成本，以及因税收而发生的生产效率损失。

征税成本是财政领域的大学问，统计数据也最为完备。在西方发达国家，征收成本一般在1%左右(如美国0.6%、英国1.3%)，即纳税人每缴纳100元，政府要拿出约1元支付税务人员工资、税务系统运营费用以及追查偷税漏税等费用；中国则达5%以上。确切的数字无从知道，我们只知道预算内的费用是5%，即根据政府公布的预算案，税收系统各项开支占当年税收收入的5%。国内财税专家最高的估计是8%，有点离谱，权当参考。

但即便5%也是惊人的数字。2009年中国政府公布的税收收入为6.3万亿人民币，5%就是3150亿。与发达国家相比，为了收到这笔税钱，中国政府多花了2500多亿。不用说，这样一笔巨款本来可以做很多事。

征收成本如此高昂，原因是多方面的，国内相关研究文献也并不少见。但笔者浏览之后，却发现这些分析要么纠缠于行政细节，要么大而化之语焉不详。以中国面向法人为主的税收方式，征收成本理应更低才对，但事实却正好相反，不能不耐人寻味。

西方国家的纳税人包括家庭和企业，报税是每个家庭一年中最重要的财务事项之一。相应地，税务机关则必须将监管的触角精确地伸向每个家庭，以详细审查其每一项收入、每一项开支和每一项抵扣的数额与合法性。对美国这样拥有上亿家庭的国家来说，这当然意味着极其巨大的工作量。(不需要纳税的贫困家庭也一样要报税，因为政府要据此决定福利与补助的发放)再加上大大小小的企业，不能不说0.6%的征收成本表明美国真的拥有一个十分廉价高效的税收系统。

与之相比，中国的税务机关就轻松多了。中国的纳税人不包括家庭，只有个人和企业，而针对个人的纳税事宜一般也以代扣代缴方式由企业承担。换言之，中国税务系统只需要盯住企业就够了，对个人和家庭几乎完全不用费心。在正常情况下，中国征税成本应该比美国更低才对，而实际却是美国的8倍多。中国的税务系统是不是太过昂贵了？

如果再考虑到中国以流转税为主，美国以所得税为主，中国的征税成本就更加高得离谱。流转税以市场交易为征税对象，有交易便有税收，以交易额计算税额十分方便；所得税则以净收入为征税对象，需要核查一系列成本支出，征税复杂性比流转税高得多。不少经济学家建议以单一流转税代替所得税，主要理由即是流转税征收成本低廉。

税制的复杂性也不能用来解释中国征税成本的过分高昂。美国也同样有联邦税和地方税两套系统，以家庭为单位的个人所得税更有大量抵扣和优惠项目，使得美国的所得税法律成为世界复杂之最。在美国，帮人报税是一个巨大的行业，税务律师是一个庞大的职业群体。有人统计，美国平均每个家庭每年为报税花费的时间达60个小时——相当于8个工作日，是不是也很离谱？

那么，中国征税成本过高的真正原因是什么？我猜想直接原因是臃肿的税务系统和不恰当的征收激励手段。机构臃肿是行政机关的通病，无须多说。为了多征税而采用类似销售提成的激励手段，却是中国的一大“创新”。在提成奖励和任务压力的双重作用下，所谓依法征税、依法纳税在中国已成空话，征税成本也因此居高不下。

政府不是企业，征税也不同于产品销售。征税要依法进行，销售则多多益善。企业为业务员设立提成激励，能够促使业务员更加努力地工作；而政府给税务机关确定征税任务，甚至设立提成激励，却只能令其从依法征税变成依计划征税，依上级的要求征税。这当然不是在鼓励守法，也当然会让征税成本水涨船高。

我们需要简单的税收制度

税收成本高的第二个原因，是税制过于复杂。

中国有大小20多个税种，数量几近世界之冠。这是毫无必要的。税种越多，管理成本就越高，纳税人的缴税成本也会提高，这都是社会净损失。税制复杂的根源，在于叠床架屋式的税收安排，缺乏整体与通盘的考虑。为某些临时性原因而设税，之后又将之永久化的情况屡见不鲜。

税收是政府从社会财富中抽取的份额，不论从何渠道、以何方式、以多大比例抽取，重要的是总量而不是个别的数额大小。广义税收在GDP中所占份额，才是国民税务负担大小的根本衡量指标。从这个角度看，只要抽税数量足以支持政府的公共服务开支，税目是越少越好。至于具体税目的税率高低，反而不重要。

政府的税收并不是越多越好，而是应以稳定为上。过多的税收会使经济环境恶化，竞争活力萎缩，最终使税基本身遭到破坏。税收过于丰裕也会使政府本身形成开支依赖症。一旦经济下滑税收下降，首先陷入调整困境的往往是政府。希腊最近的债务动荡就是一个教训。当政府扩大开支时，所有人皆大欢喜；当政府不得不紧缩开支时，所有人又都仿佛成了受害者。所谓从奢入俭难，不仅是普遍的人性，也是政府最大的弱点之一。

有鉴于此，追求稳定的税收而不是高税收，才是政府最理想的选择。当宏观经济出现波动时，政府的税收也会同时出现波动，这是正常的。但如果政府税收的波动比经济波动更大，那么，政府将陷入被动。现代政府一般要对本国经济承担责任，在经济下滑时，政府要发挥宏观经济稳定器的作用。如果政府本身的财务能力比经济下滑得更快，自身尚且难保，那么，稳定器的功能自然也就无从发挥。

显然，经过精心设计的简单税制最容易实现税收的稳定性。只要选择与宏观经济的波动较为一致的税基，并确定相对固定的税率，则政府税收将可以实现与宏观经济波动较高程度的一致。相关的研究很多。有些经济学家认为增值税最优，有些则认为所得税最优，但没有分歧的是，所有人都认为简单的税制最可取。

我们需要公正的税收制度

正如笔者在文首所指出的，税制不仅关乎经济，也关乎政治。税不仅是民众为公共服务支付的成本，也是社会维持合作秩序的基础。只有社会有秩序的运转，生产与生活有秩序的进行，物质财富才能不断创造和积累，文明水准才能不断提高。反之，如果社会失去秩序，那么，不仅财富的创造成为不可能，连人类自身的存续都会成为问题。

维持社会秩序，税是不可或缺的。一旦政府丧失了征税能力，社会距离失序将只有一步之遥。2006年津巴布韦爆发恶性通胀，其政府滥印钞票成为众矢之的。但鲜有人指出，津巴布韦政府并不是无缘无故地印钞票，实在是征税体系瘫痪，为了应付公共开支不得已而为之。六十多年前中华大地曾经上演过的金圆券、银圆券的闹剧，也是大抵相若的故事。税收的存废，有时也关乎国家的兴亡。

但税收的获取，并不是一个简单的索取过程。其中既有索取适度的问题，更有民众认可的合法性问题。民众认可的税收，征收成本就低，而民众不认可的，征收成本就高。英国光荣革命后，为了支持战争费用一度税负极重，但国内秩序丝毫不乱；而它的敌手法国，虽然整体税负只有英国的1/7，国内却已民怨沸腾。究其根源，在于宪政体制与王权专制下民众对征税的认可度大不相同。宪政强调共和，讲究普遍同意下的征税，一旦形成一致意见，征收便很顺利；而王权专制强调独裁，征税无须民众同意，民众当然就会抵触和抗拒，征收难度便较高。这便是在不同体制下，征税成本有天壤之别的根本原因。

税权本身要具备程序合法性，税收制度才能获得民众的普遍认可，这是税制公正性的第一个方面。第二个方面，是税收负担要在不同社会群体和不同利益集团间恰当分布。所谓恰当分布，当然就是指高收入者高负担，低收入者低负担或不负担。这样，整个社会的税负痛苦程度大致均等，民众对于税制的认可和接受度便会比较高。

中国当下的税负分担状况距离这种公正还很遥远。以增值税为主的税收制度，使制造业部门承担了过重的税负；而制造业部门的出口部分享受巨额出口退税，等于大部分税负都由制造业的内销部分承担，难怪许多中国制造在国内的价格竟比美国还贵。这种牺牲内需补贴出口的模式，帮助政府攒下了天文数字的外汇储备，而国内消费需求则始终难以拉动。转变经济增长方式、降低出口依赖性已经说了很久，但若不从税制动手，内外失衡的状况不会改变。

所得税税负的分布则更不均等。按人保部公布的数据，中国65%的个人所得税收入来自工薪阶层，而与此同时，在国民总收入(GDP)中，薪酬所占比重却连年降低。有关数字是糊涂账，从12%到40%都有，但即便是40%，也显示着极高的财富分化水平。收入差距如此巨大，个人所得税却主要由工薪阶层承担，这显然是不公平的。

要改变这种税负不均等的状况，需要对现行税制动大手术。在增值税方面，应内外均等，内需补贴外需的状况必须改变；在所得税方面，应将公务员和国有部门的非货币福利收入也纳入个税税基，如此才能体现真实的收入水平并均衡税负；所得税应以家庭为单位征收，以在税前扣除中体现真实的生活成本。

影响公平税负的另一大因素，是巨量的灰色收入。所谓灰色收入，是指处于合法与非法边界的收入。由于这些收入一般不会体现在财务报表上，因而也无法课税，这当然使税负分布变得极不公平。解决这一问题没有别的办法，只能通过制度的透明化，使灰色收入浮出水面。

结论是清楚的。税收负担公平、税收成本低廉的税制，就是好的税制，也是值得追求的税制。而拥有一个好的税制，对于中国这样处于转型期的国家，在政治经济两方面都具有十分重大的意义。长远而言，这也可以为中国未来的现代国家转型打下财税基础。