中国省级财政透明度评估报告

2009年10月25日 17:5821世纪经济报道【大中小】【打印】共有评论0条

一、项目宗旨

政府信息公开是指政府部门在行使国家行政、经济等管理权限过程中，通过法定形式和程序，将与经济、社会管理和公共服务相关的公共信息主动向社会公众公开、或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。

政府信息公开，理由有四：其一，政府信息公开，保证公民对于政府信息的知情权，是公民应享有的基本权利；其二，政府信息公开，是实现决策民主化的基本前提；其三，政府信息公开，是激励和约束政府的基本条件；其四，政府信息公开，打造阳光政府，是提升政府治理效率和水平的重要方式。胡锦涛总书记在党的十七大报告中谈到“坚定不移发展社会主义民主政治”时指出：“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，“保证人民当家作主”。在此，对于民主决策的知情权、参与权、表达权与监督权这四项权力的强调，知情权是位于首位的，这意味着知情权是其它三项民主权力的前提，由此也彰显政府信息公开的必要性。在不知情的情况下，参与权、表达权和监督权都只能是虚设的权利，正如一个没有知觉的人不能行使任何权利一样，在缺乏信息的情况下，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督不可能发挥有效的作用。

政府信息公开不仅必要而且早已成为世界潮流，且越来越规范与程序化，表现在：其一，参与政府信息公开立法的国家不仅日益增多，且日趋普遍。到了上个世纪80年代、90年代以及本世纪之初，有越来越多的国家都加入到信息公开的行列之中。据统计，到2006年12月为止，已经有70多个国家和地区制定了信息公开法。其二，信息公开的内容也发生了很大的变化，许多国家都从过去向特定对象、有选择地公开政府信息，变为原则上向所有人、公开除个别特例外所有的政府信息。就财政信息来说，除涉及国家秘密与公共安全等特殊项目外，各种以财政预决算文件为核心的信息以及预决算形成的过程基本上都成为政府公开的对象。其三，信息公开的范围日益拓展。早期的政府信息公开可能侧重于结果，而此后，公共决策的程序和过程往往也被纳入需要公开的范围。其四，政府信息公开的程序日益规范。各国一般都规定须在网上及固定地点设置信息公开窗口，受理对政府信息公开提出的申请，并在固定地点设立专门的阅览室，以供来访者阅览各种政府文件和资料。对于网上和阅览室均未提供的资料，申请人可以提出要求公开的申请，政府需按时给出公开或不公开的答复。对被公开的资料，申请者可以通过阅览或者复印副本的方式获得所需信息。同时，信息公开制度对信息公开义务人主体和信息公开权利人主体都设有救济制度，当对信息公开的处理存有异议时，均可以提出申述或者行政诉讼。另外，在信息公开化的世界潮流中，民间非盈利组织逐渐承担起重要的角色，民间非营利组织在信息公开方面的作用日益增大。

作为政府信息公开世界史的一部分，我国政府信息公开存在与其它国家相同的趋势和相近的经历。从新中国成立至今，我国政府信息公开法律和制度演进的具体情况大体上可以划分为三个阶段：从建国到改革开放开始这30年的“日趋封闭阶段(1949——1978)”、从改革开放到2007年这将近30年的“有限调整阶段(1979——2007)”与之后的“步入正轨阶段(2008年以后)”。

从新中国成立至1978年改革开放以前这三十年，这一时期大体上可以归纳为我国政府信息不断封闭的时期。之所以如此概括，是因为在新中国刚成立的时候，政府信息公开在现实的实践中还是比较好的，相关的法律法规也规定和保障了公民的知情权。但其后，随着1951年公布的《保守国家机密暂行条例》的颁布实施，我国政府对信息逐渐采取保密的手段，与社会政治生活相关的大量信息被封闭，“严守国家秘密”成为了主旋律。《保守国家机密暂行条例》规定的国家机密范围涵盖了“国家财政计划，国家概算、预算、决算及各种财务机密事项”、“国家金融计划，贸易计划，海关计划及金融、贸易、海关事务之机密事项”、“铁路、交通、邮政、电信之机密事项”、“国家和各种经济建设计划及经济建设事业之机密事项”、“科学发明发现，文化教育及卫生医药之机密事项”、“立法、司法、检察和监察事务之机密事项”、“档案、密码、印信及一切有关国家机密的文件、电报、函件、资料、统计、数字、图表、书刊等”、“内务和人事之机密事项”等与公民经济政治生活密切相关的大量信息。受保密条例以及其它制度因素的影响，我们国家政府信息封闭的情况日益严重。

在十一届三中全会以后，党和政府逐渐重视人民群众的知情权，新闻媒体、社会公众以及人大代表也在不遗余力地推动政府信息公开的进程。1984年9月，邓小平同志就提出了“开放信息资源，服务四化建设”的响亮口号。1987年10月，党的十三大更是明确提出“提高领导机关的开放程度，重大事情要让人民知道，重大问题要经人民讨论”。2003年9月26日，《人民日报》发表了题为“深入推进政务公开切实维护好最广大人民的根本利益”的文章，要求进一步推进政务公开。《人民网》于2004年2月23日发表题为“向信息透明度要群众知情权”的文章，文章呼吁“所有公民都来参与其中，共同努力，共同营造一个清澄明澈、公开透明的‘信息世界’”。2004年3月，国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》把行政决策、行政管理和政府信息的公开作为推进依法行政的重要内容。2005年3月，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》出台。2006年1月，国务院信息化办公室推广应用组负责人称，由国务院信息办会同法制办制定的《政府信息公开条例》已经完成草案起草和说明稿，并上报国务院。就这样的一些表述以及相关制度安排而论，其总的思想是试图就改革开放以前政府信息封闭的情况做出制度性的调整。

2008年5月1日，国务院于2007年1月17日审议通过的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)正式施行。《条例》开宗明义指出，“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”《条例》的施行标志着我国信息公开的进程进入了一个有法可依的崭新阶段，对我国在新形势下建设真正意义上的公开、透明、阳光政府有着重大的意义。

但是，由于原有制度的惯性以及其它方面的原因，我国政府长期习惯于操作不公开，缺乏基本的透明度，要改变这种已经具有一定惯性的信息不公开状况，自然会遇到相当大的阻力，《条例》的贯彻实施必将会伴随着一个艰难的、长期的过程。因此，为促进《条例》的贯彻落实，同时增进对我国政府信息公开状况的了解，我们设立了关于中国省级财政透明度评估的研究项目，希望能通过该项目对我国各地政府财政信息公开的现状进行评估，并提出进一步推动该项工作的建议。

之所以选择财政透明度作为推进政府信息公开进程的切入点，是因为我们认为，①推动政府信息公开，提高财政透明度实乃当务之急。一个家庭谁当家通常就谁看管钱，他至少对家里有多少钱，用到哪里去应该心中有数。承认人民当家作主就应该让人民了解自己的家底，他们委托政府管理的资金有多少，从什么渠道获得，用于哪些用途，资金安排和使用结果是否符合他们的要求和愿望。保障人民知情权的一个基本要求是让人民知晓他们委托政府管理的所有公共资金和资产的运行状况。一句话，必须要有一个公开、透明的阳光财政。实际上，自上个世纪90年代末以来，财政信息公开问题日益受到世界各国公共政策制定者们的关注，纷纷专门就财政透明度进行了立法。②财政透明是政府其它信息公开的基础。历史唯物主义认为，经济基础决定上层建筑。就主要涉及公共权力与公共资金使用的政府信息公开而言，公共资金的应用，可以被视为是经济基础，而公共权力的使用则对应上层建筑。因此，做到财政透明意义重大。人民要能有效控制和监督政府的权力使用，防止和惩治腐败，就必须抓住财政透明这一根本点。在财政没有做到透明的情况下，要想通过其它方式和途径来防治腐败，如果不说是不可能的，那也必然是代价高昂的。③财政透明度建设在操作上相对简易可行。在技术操作层面，财政透明度建设是最容易推动的，也是最容易攻克和取得进展的。政府信息公开牵涉的内容很多，牵涉的面很广，而我国信息公开的制度建设刚刚步入正轨，信息公开的其它制度性条件尚不完全具备，在许多方面要想立刻取得突破存在一定的困难。但就财政透明度而言，不管是在2006年政府收支分类改革之前，还是在收支分类改革之后，政府财政信息的登记都是十分规范的，信息公开几乎不存在什么技术上的困难，关键是政府愿不愿意公开。因此，本课题组选择了财政透明度作为整个政府信息公开进一步建设的突破口，希冀能够通过对政府财政透明度的推进来推动整个政府信息公开的进程，为打造阳光政府服务，为中国的政治现代化进程服务。