中国省级财政透明度评估报告(4)

2009年10月25日 17:5821世纪经济报道【大中小】【打印】共有评论0条

四、基本建议

本次对我国省级财政透明度的调查结果表明，我国财政透明度状况即使从一个较低的标准来评价，仍存在许多问题，对于保障公民的知情权，实现“让权力在阳光下运行”还有很大的距离。为了进一步推动我国政府信息的公开，早日实现阳光财政，有必要采取进一步的措施。为此我们提出以下建议。

1、切实贯彻落实《政府信息公开条例》。

首先，要转变保密思维，培养“阳光”意识。公共预算的首要特征就是公开性，就是预算必须向公众公开，接受公众监督，并且允许公众全程参与。尽管党中央反复要求权力公开和透明，公众对提高财政预算透明度的呼声高涨，部分地方基层政府也进行了一些可贵的实验，但整体上来看，实际的预算公开情况并不能如人意。从本项目的调查来看，一些政府信息公开部门对《条例》的解释偏向于保密，而不是公开。长期以来提高保密意识、强化保密管理的要求，使得政府部门中不可避免的存在着保密的惯性氛围。党的十七大明确提出“必须让权力在阳光下运行”，落实这一要求，需要政府部门内部上下协力，共同推进。政府部门任何目标和效能的实现，行政领导的行为和意识的影响是主导性的，因此，行政领导需要率先转变观念，重视公开，同时每一个公务人员都需要具备公开意识，转变保密思维。

其次，要加强组织保障，提供人力支撑。《条例》颁布实施以后，各级政府及其部门虽然都按照要求成立机构、配备人员，从组织机构上保障具体工作的开展，但仍然存在人员、尤其是专业人员配备不足的问题。从《条例》规定的政府信息公开工作机构的具体职责来看，信息公开的具体工作是相当繁重的，并且需要专业人员和政府多部门的协作。但从实际情况来看，政府信息公开工作机构大多是名义上的单独机构，专职工作人员较少，人员配备情况也不理想，甚至很多部门并没有实际的人员编制。因此，保证充足、稳定、具有较高业务水准的专业人员配备是当前和以后都要重视的关键问题之一，需及早加以解决。

再次，要构建信息库，科学分配公开权限。一是要依托“金财工程”构建完整的财政信息库，将所有的财政资金都纳入该监督系统，并使该系统成为政府信息公开机构信息库的重要组成部分。这将是进一步实现财政信息公开，提高政府信息公开效率和服务质量的一个有力保证。二是要科学分配公开权限。由于担心公开“敏感”信息可能会带来各类“风险”并且承担潜在的“责任”，信息的公开诉求时常会在预算单位和财政部门之间、政府业务部门和政府信息公开工作机构之间引起推诿扯皮的现象。为此，需要在预算单位和财政部门之间、政府部门内部机构之间明确公开权限，这是解决当前“敏感”信息公开难题的一大关键。由上级部门或主要领导出面协调解决偶然的公开诉求问题并非一种制度化的解决方式，必须从法律主体的角度明确公开义务主体，必须完善内部制度明确答复公开诉求的责任部门，通过这些细节的完善不断推动公开进程。

2、根本性修订《保密法》及其相关条例。

我国目前财政信息公开的主要问题不在于信息公开机构的工作能力或者工作人员的责任心。在本次调查中，很多地方的政府信息公开机构的工作人员都付出了很大的努力，他们的工作应给予充分肯定。透明度不高的根本原因在于信息公开的范围受到了《保密法》以及根据《保密法》制定的各种条例的制约。要提高财政透明度就必须修改这些法规。

1989年5月1日起实施的《中华人民共和国保守国家秘密法》存在国家秘密的界定过于宽泛、什么是国家秘密由政府行政部门决定、程序上缺乏必要的制约等问题，由此形成了与《政府信息公开条例》的冲突。《政府信息公开条例》所规定要主动公开的信息根据现行的《保密法》和相关规定则成了国家秘密，不予公开。在这种冲突中，属于政府行政法规的《政府信息公开条例》服从了《保密法》。《政府信息公开条例》第十四条规定“行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。”这样，“以公开为原则，不公开为例外”在实践中就成了“以不公开为原则，公开为例外”。本项目调查的结果为这种情况做了一个注释。

可以肯定地说，不修改《保密法》及其相关规定，《政府信息公开条例》就不能实现“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度”的初衷，就不可能有财政信息的公开和受到公众和立法部门监督和制约的政府财政。因此，对现行《保密法》建议做以下重大修改：

(1)《保密法》必须与宪法的基本精神相一致，与宪法所规定的公民权利以及各级人民代表大会的各项权利和职责相一致，保障公民和立法机构的知情权，将“以公开为原则，不公开为例外”写入保密法。

(2)《保密法》必须对国家秘密的范围做具体、明确的界定。例如“国民经济和社会发展中的秘密事项”应通过具体、明确的列举加以规定。

(3)国家保密工作部门负责提出《保密法》实施细则的建议，对于需要保密的事项应向人民代表大会说明其对公众利益和国家安全的可能产生的影响。人民代表大会对国家保密工作部门提出的实施细则建议有修改、补充或者否定的权力。实施细则需经人民代表大会批准方能生效。

(4)对现有的各种保密条例逐条进行清理，废除或修改与政府信息公开的基本原则相抵触的各项条款。例如，将国家和县以上各级财政的中、长期财政收支计划、年度财政收支计划、预算、预算执行情况和决算作为国家秘密而不予公开的条款。

(5)在对是否属于国家秘密有争议的情况下，应通过的法律程序由人民法院作出裁决。

3、修订《预算法》。

预算法的宗旨是为了规范政府的财政收支行为，保证在公共资金的筹集、分配、使用最大限度地满足社会的共同需要，符合人民群众的根本利益。这种规范的要求从本质上来说来源于社会公众以及代表社会公众的立法机构——人民代表大会。被规范的对象是接受公众委托、为社会公众管理公共资金和资产的政府行政部门。尽管政府行政部门在履行职责的过程中有规范所属单位、其他行为主体以及个人行为的权力和责任，但社会公众及其代表机构对政府行政部门行为的规范和监督是预算法的根本宗旨所在，应该放在首位。但我国现行预算法只强调了政府行政部门对所属机构、单位、个人行为的规范和监督，而社会公众及其代表机构对政府行政部门行为的规范和监督没有得到体现，从而使得预算法只成为行政部门自身管理以及管理社会的法律。

要实现预算法的宗旨，财政信息向公民及其代表机构公开是一个必要条件。为了规范政府及其所属机构的筹集、分配和使用公共资金和资产的行为，防止公共资源的浪费和滥用，让公共收支活动最大限度地满足社会公众的愿望和要求，预算法应该明确规定财政信息公开的法律要求。因此，我们建议在对预算法的修订中对财政信息公开做如下规定：

(1)财政公开透明是预算的基本原则。财政信息以公开为原则，不公开为例外。除法律规定的保密事项外，所有财政信息一律向社会公布。对于有争议的不公开信息，政府相关部门有责任公开说明不公开的理由，必要时通过法律程序作出裁定。

(2)公民以及各级人民代表大会有权要求政府相关部门提供财政信息；政府相关部门有责任和义务主动地或者应要求地向前者提供财政信息，并对所提供信息的完整性、及时性和真实性负责。

(3)财政信息应复盖所有公共基金，包括一般政府基金、社会保障基金和各专项基金以及国有企业基金。

(4)财政信息包括各类公共基金的收入、支出、余超、资产、负债、所有者权益及其构成，以及与上述内容相关联的统计和说明。

(5)财政信息公开的详尽程度和信息公开的时间以满足信息需求者行使法律赋予的权利和义务为原则。

(6)财政信息应以对信息需求者来说最便捷、获取成本最低的方式公布。

(7)所有财政信息必须符合公认的政府会计和统计规范。