中国省级财政透明度评估报告(2)

2009年10月25日 17:5821世纪经济报道【大中小】【打印】共有评论0条

二、项目设计与组织过程

如何评判一国政府的财政透明度? 财政透明度的衡量标准是什么？应该从哪些方面进行考察？对此，许多国际组织以及各国众多民间机构经过多年的实践已发展出多种比较成熟的评价指标体系和方法。如国际货币基金组织(IMF)的《财政透明度守则》、经济合作与发展组织(OECD)的《预算透明度最佳做法》、国际预算合作组织(IBP)的“预算公开调查问卷法”、日本非营利民间组织“全国市民行政监察(ombudsman)联络会议”的“地方政府透明度排名调查”，等等。

综合已有的各种标准和考察的视角，结合财政透明的宗旨，我们认为完全和真正意义上的财政信息透明，应满足公开、法定、完整、多维、具体、真实、规范、便利和及时的原则。但鉴于各种原因或受条件限制，迄今尚未有如此全面的财政透明度考察。已有的各种做法，其项目设计大多只选择其中的几个视角展开。同样地，关于中国省级财政透明度评估项目，受条件与能力限制我们也只选择公开、完整、具体、便利这样几个我们认为是最基本的和重要的视角进行项目设计与组织。我们选择2006年省本级财政的决算数据作为调查对象，用财政信息的公开性和可获得性作为一个基本的评价标准，重点考察各省财政信息的公开程度、信息所覆盖的范围、信息的具体程度等三个方面，对各省的财政透明程度做出评估并进行比较分析。

整个项目的开展主要分为财政信息提纲设计、信息获取、信息统计与确认、透明度评估、省际和国际对比分析等几个阶段。

1、提纲设计

本项目开展的第一项工作是信息提纲设计，这是整个项目最为重要的工作。为了进行这项工作，我们认真研究了上述国际组织和民间机构的做法，结合我国国情形成了本调研项目的信息提纲。该提纲在总体上分为政府基金、社会保障基金、国有企业基金三个部分共计113项财政信息，既从流量与存量也从细节上全面考察社会公众委托政府管理的所有资金的透明度情况。如果能便利、公开地获得这113项财政信息，那么，政府的财政透明度是完好的。政府财政透明度的高低取决于信息获得的多少。这113项信息的结构如下图所示，具体内容可参见附件一“财政信息调查提纲”。

2、信息获取

(1)信息申请

确定信息提纲之后，评估工作的重要内容是获得提纲中所需要的信息内容。获得信息的一个最重要途径是向各省级政府信息公开机构提出信息申请。2008年5月1日正式实施的《政府信息公开条例》中规定了公民申请信息的权力，同时也规定了各级政府信息公开机构提供信息的责任和义务。

项目组通过网上搜索的方式，获得了各省级政府信息公开机构的联系地址和方式，并由项目组成员以普通公民的身份向这些机构发出信息申请书和信息提纲，申请书及信息提纲以电子邮件和挂号邮政信函两种形式发出，并且通过电话与这些单位进行了联系。考虑到本项目的评估结果要进行评分排序并向社会公布，为避免由于具体操作人员的个别原因或者其他偶然性因素(例如发出的信件遗失，接收人员的疏忽或懈怠)而影响到评估结果的客观性，保证评估结果的客观性和公正性，申请书和调查提纲由五位成员分别独立发出。

由于本项目关注的是财政信息，项目组还向各省财政厅(局)提出了同样的信息申请，这也是各省市信息公开办公室在收到申请书之后向我们提出的一个建议，这是因为部分省的信息公开办公室暂时还缺乏关于财政方面的具体信息而请财政职能部门协同提供。

(2)信息搜索

财政透明的一个最主要表现是政府主动地通过媒体、网络、政府权威机构的公开出版物等各种方式向社会公布相关财政信息，因此，在媒体、网络、公开出版物上搜索相关信息是本项目调查财政透明度的一个重要手段。项目组按照调查提纲所要求的信息对各省级政府网站进行了检索，并尽可能地通过各省级政府的各种统计年鉴获得相关的财政信息。

这项工作的工作量比较大，项目组在上海财经大学公共经济与管理学院组织本科生志愿者近百人在网上进行搜索，并从各类统计年鉴中逐个收集信息。为了保证这项工作有效地进行，项目组将学生进行分组，分组按照我国省级行政区划组成31个小组，分别负责搜集我国31个省、直辖市、自治区的信息搜集工作。每个小组三个成员，三个成员分别独立地进行信息搜集工作，以避免三人以相同或类似的渠道去搜索信息，也避免由于个人的努力程度不同而造成遗漏。此外，项目组对个人的信息搜集成果制订了评估奖励机制，激励各成员努力搜集信息。项目组给各个小组搜集信息的时间为一个月，这是因为，项目组必须有一个统一的时间规划，另一方面，一个月的搜集时间也足以表明相关信息的可获得性。

在各小组搜集信息的基础上，项目组对信息进行汇总。比较各组的信息搜集情况，通过各省之间的对比、相互的印证来补充信息线索。对于那些初次调查结果中信息较为欠缺的省份，项目组组织博士生和硕士生进行补充调查，力求在最大限度上避免遗漏已经公开的财政信息。信息的复查和补充工作持续了一个月。

3、信息统计与确认

项目组将搜集到的信息进行了统计。统计工作分为两个部分：一是关于信息申请的反馈统计，二是关于所获得的信息统计。

项目组将各省的信息统计初步汇总结果以书面方式通过快递邮件分别反馈给各省信息公开机构和财政厅(局)，要求相关机构对调查信息的情况进行补充或确认。

4、透明度评估

本项目对于各省财政透明度的评估分为两个部分：一是对信息申请过程中各省信息公开机构和财政厅局所表现出来的工作态度和责任心进行评分；二是对搜集到的财政信息的数量和质量进行评分。在两部分内容的评分中，后者占决定性的权重。考虑到各省在信息数量和质量方面得分的一般情况，项目组将态度和责任心评分的总分定为50分，将披露信息的数量和质量的评分总分定为1130分(113项×10分)，目的是为了让态度、责任心的评分对评估结果和排名顺序不产生过大的影响。

本项目将态度、责任心评分与信息数量、质量评分加总，得到各省财政透明度的综合评分，并按评分的高低进行排序。