土地财政是如何形成的：官商合谋的简单逻辑(3)

2010年09月28日 14:07《民商》【大中小】【打印】共有评论0条

漫长而艰难的变法

这注定是中国城市化进程中一次漫长而艰难的利益格局调整。2009 年 12 月 16 日，国务院法制办组织的第一次新拆迁条例专家座谈会后，“拆迁”字样被删除了，条例的名称更改为《国有土地上房屋征收与补偿条例》。“这不是问题的关键。拆迁本身并不存在问题，但现实中，拆迁程序的不规范和拆迁目的不正当使得拆迁制度失去了它的立法本意和宗旨。”赵万一认为，现在要做的是还原拆迁制度的本来面目。事实上，拆迁并不是从一开始就充满了罪恶。1991 年，为了配套《城市规划法》，国务院颁布了规范城市房屋拆迁行为的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》。那时候，在这个法律制度中，有一个关键词叫“安置”。这个词体现了当时制定条例的初衷和善意，即通过城市的规划建设解决老百姓长期以来的居住困难。

“当时的情况是，经过 10 来年的改革开放，中国已经具备了相当的财富积累，大家认为有条件实行房地产的制度改革，让老百姓住得好一点。”从事房地产业务的北京才良律师事务所主任王才亮回忆。因此，1991 年开始实行的拆迁制度有一个特点：当时绝大多数的市民居住都比较困难，他们甚至盼着通过拆迁获得安置。然而，历史并不依此前进。1994 年，国家出台了《城市房地产管理法》，开始实施中国房地产制度的改革。“问题也就在这个时候开始发生了。伴随着房地产的开发，出现了巨额的利润，很多商人、官员、官宦子弟都卷入了其中。”根据王才亮的分析，中国的房地产制度带来了两大改革：第一，最开始的老百姓建房子的权利被剥夺了；第二，引进了强拆制度，也最终导致了这段混乱的拆迁历史。事实上，房地产制度还带来了三个垄断，一是政府垄断土地，第二是开发商垄断房屋建设，第三是大开发商垄断了中国的房地产开发。在这三个垄断的背景下，拆迁条例没办法为老百姓解决安置问题了。于是推动了拆迁管理条例的修改。2001 年，因为违反《立法法》的规定，国务院对条例进行了修改。但其运作模式依然沿袭了建设单位向政府申请拆迁许可、获批后实施拆迁、发生纠纷由政府裁决、被拆迁人拒绝拆迁的实行强制拆迁等做法。中国政法大学教授蔡定剑认为，正是 2001 年修订的《城市房屋管理拆迁条例》为拆迁矛盾频发埋下了隐患，这个条例几乎成了违法暴力拆迁的合法依据和保护伞。据资料显示：修改后的第二年前八个月，建设部受理来信 4820 件次，涉及拆迁问题的占 28% ；上访 1730 批次，拆迁问题占70%。由于不断出现的自焚事件，引起中央的重视，推动了《宪法》的修改。

2003 年修宪研讨阶段，即有对拆迁条例进行违宪审查的动议，2004 年修正后的《宪法》即明确，“公民的合法私有财产不受侵犯”，征收公民房屋的前提是“为了公共利益的需要”。但是，《宪法》并没能阻挡地方政府对土地和城市开发的贪婪。2007 年，《物权法》的通过再次给人们以解决这一问题的希望。国务院法制办委托王轶等人，对拆迁条例相关课题进行过研究，但进程并不如预期顺利。2007 年 8 月，十届全国人大常委会第 29 次会议通过了《城市房地产管理法修正案》，并授权国务院修改《拆迁条例》。但是，由当时的建设部主导起草的草案在 2007 年年底并未获国务院常务会议审议通过。

根据新华社的报道：2007 年 12 月14 日，《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》草案在国务院第 200 次常务会议上审议，会议要求有关部门广泛听取意见进一步修改后，再提请国务院常务会议审议；然后公开征求意见，再由国务院决定公布施行。在此后的两年时间里，既有拆迁模式仍在继续，极端的流血事件还在不断发生。但《拆迁条例》的修改一直拖着，“拖一天算一天”。为什么新的拆迁条例永远出不来？利益调整面临着巨大的阻力，这是最重要的原因。“房地产商和地方政府有直接的利益关系，这边找出各种理由来，说有多少难题，那边很明显就是耗一天算一天。只要拖一天，维持一天，就能多赚一天钱，地方政府和房地产开发商抢一笔到手算一笔。”法学专家李认为，这么多年来，各地和全国的两会年年都有这么多人呼吁，但新的拆迁条例就是出不来，原因就在这里。政府的理由是：我们总不能不发展吧。

利益博弈从未停止

“如果不是 2009 年底因抗拒拆迁而自焚的唐富珍事件，还要搁着。”李说。

因抗拒拆迁而自焚的唐富珍事件是一个转折点。它加速了变法的进程。两会期间，全国政协委员、国务院法制办原副主任张穹透露，条例将会很快颁布。他同时坦言，条例制定是一个非常复杂的过程，是各方利益平衡的过程，各方关系要处理好，比较难。《征求意见稿》对“公共利益的需要”作出了界定；对非因公共利益需要拆迁的，要按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议；房屋征收要采取论证会、听证会或者其他方式征求被征收人、公众和专家意见；补偿金不得低于市场价；强制拆迁应先给予补偿；房屋征收部门及其委托的单位不得采取中断供水、供热、供气、供电等方式实施搬迁……

“把公共利益和商业利益分开，是一个巨大的进步。”应松年认为。一些法学家也相信，倘若新的条例得到认真的执行会在相当大程度上解决以往存在的那种混乱的局面。然而，官商勾结的隐忧依然遗留在了新条例的征求意见稿中。其中，“危旧房改造”被列入公共利益，引起了很多人的担忧：在公共利益的掩护下，地方政府和开发商会不会更加肆无忌惮？事实上，近几年来，全国各地绝大部分的商业地产开发都是以“危旧房改造”的名义进行的。“名为‘危旧房改造’，搞的都是商业开发！”王才亮说。法学专家们认为，“危旧房改造”往往涉及房地产公司的商业开发，将其列为“公共利益”有欠妥当。在他们看来，新条例屡屡为“官商合谋”预留了空间。

新条例第四十条规定：“非因公共利益的需要，拆迁国有土地上单位、个人的房屋的，建设单位应当编制具体实施方案，并报房屋征收部门批准。”中央编译局比较政治与经济研究中心研究员高新军尖锐地指出：该条款显示出，立法者向既得利益集团作了妥协。另一方面，《征求意见稿》将其适用范围限定在“国有土地”上，回避了农村集体土地的征收和拆迁问题，这也被视为是一个巨大的遗憾。目前，中国正处于城市化加速期。土地专家估计，每年新增的城市建设用地中，约 80% 来自农地征用。城乡接合部的农村集体所有土地升值也很快，地方政府往往通过压低补偿的方式将土地出让给开发商，赚取高额差价。新条例在该问题上采取的回避态度，显然也为未来埋下了巨大的隐患。各方的争议仍在继续，各方的利益博弈从未停止。“拆迁条例的修改必须要考虑利益平衡，包括政府和被拆迁主体之间的利益平衡，开发商和被拆迁主体之间的利益平衡，政府和开发商之间的利益平衡。”赵万一预计，最后出台的新条例将是也只能是一个利益平衡的结果。