转型国家的体制弊端中国拆迁面临艰难利益调整(2)

2010年09月27日 22:55《民商》【大中小】【打印】共有评论0条

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刘守英：到底要什么样的城市化——北京城乡结合部案例研究

城市化本质上是生产要素在城乡的重新配置和经济社会结构的变迁过程。中国的城市化除了表现城市化的共同特性外，也呈现出自己的“特色”。一是土地城市化，城市版图不断向农村延伸，农民集体土地被政府征用为国有；二是形成城乡结合部，近5 年之内可能成为“城中村”的有3 55个；三是城市化演变成一场政府与农民攫取土地级差收益的博弈。而土地资本化方式不同，农村城市化命运迥异。

［个案一］朝阳区高碑店乡——政府主导城市化

20世纪 90年代末开始，北京市城市建设东移，高碑店乡成为典型的城乡结合部。在十多年的时间里，农民集体土地被征占完毕，失地农民就业无着落，失业率上升。成为城乡结合部后的高碑店，地方产业用地受到挤压，农民集体失去生存和发展空间。大面积征占土地导致农民生活水平下降，引发群体性和突发性事件。1998年以来，高碑店乡共发生农民集体上访和引发群体性事件多起，成为北京市上访第一乡。此外，农居混杂、人户分离和外来人口集聚带来社会管理困难，成为影响社会稳定的火药桶。

［个案二］昌平区郑各庄村——集体土地资本化与农民自主城市化

改革开放到 90 年代初，郑各庄村人通过集体办企业和承揽建筑工程，积累起一定的资本。90 年代末，房地产开发在郑各庄周边蔓延。但是，郑各庄人做出了另一种选择“第一，郑各庄祖辈留下的地不卖！自己的地我开发。第二，土地开发不能急功近利，要考虑可持续性发展。第三，村庄开发要有规划地进行，靠土地开发谋发展。郑各庄的秘密就在于利用集体土地资本化实现了自主的工业化和城市化。首先，通过规划和相关制度安排，取得土地开发权。1996 年，郑各庄人绘制出村庄建设规划。通过整理置换、交纳复垦费等办法，将耕地调整为建设用地。同时，与承包农户达成租地合约。村委会收回的土地租金，全部分配给享有土地承包权的农民。其次，旧村改造和盘活宅基地，实现宅基地资本化。全村 1050 亩宅基地，通过旧村改造，只靠250 亩就解决了农民上楼、企业非本村员工和教师住房，而且还将剩余房屋对外出售，实现了巨额土地资本化收益。第三，通过集体建设用地入市，实现村庄工业化和城市化。通过调整产业结构、发展第三产业、引入学校入村，推进村庄城市化。第四，实现农民、集体和政府多赢的城市化。2007 年，土地租金达 3649.9 万元，全部下发到村庄用于改善村民福利和土地分红。村企业利用村庄土地时，只需要支付每年每亩 5000 元的租金，土地成本的降低，使企业可以将大量流动资金用于发展。政府获得税收 7000 万元。同时，通过自我投资的基础设施、公共品投入和社会保障，形成现代城市社区。到 2007 年农民福利支出达 478.9 万元，已建立健全的全覆盖、多品种、有保障的农民社会保障体系。

［个案三］海淀北坞村——政府主导、给农民让利的城市化

四季青北坞村试点是北京市破解城乡结合部难题的试点工程。在北坞村的城市化过程中的确形成了一些有益的经验：确保农民上楼利益。农民上楼，按腾退的宅基地 1 ：1 置换回迁用房，共计 17.3 万平方米。同时对北坞村的城市规划和用地规划进行相应调整。多方筹集资金。北坞村试点要进行旧村拆除、回迁楼建设、商品房建设、酒店项目建设、租赁房建设等 5 项工程。工程建设的启动资金由市区两级政府出资和镇政府出资解决，市政基础设施由市区两级政府投资建设。酒店、租赁房等农村集体经济组织的投资性项目，由农村集体经济组织通过借款、贷款方式解决。实行以农民为主体的商品房开发。由四季青镇、玉泉村负责成立北坞村新村开发建设有限公司，承担开发建设任务，全部建设不以营利为目的，以降低资金成本。增加产业用地和安置用房，确保农民增收。同时发展仓储物流等产业，满足当地农民普遍的就业需求。北坞村宅基地大部分实现绿化，在原址上，建设生态型产业项目，使农村集体组织有持续稳定的财产性收入。完善落实保障政策，解决农民后顾之忧。按照城乡衔接的社会保障制度，由农民根据自身经济实力、自愿选择参加城镇职工或城乡居民保险，在此基础上，最终推动社会保障城乡并轨。

(作者单位：国务院发展研究中心)

中国已进入城市化的加速期。据专家估计，每年新增城市建设用地中，约 80% 来自农地征用。地方政府往通过压低补偿方式将土地出让给开发商赚取高额差价的现象屡见不鲜。遗憾的是，此次新修改的拆迁条例在该问题上采取了回避态度，留下立法空白。下面刊登的是，全国政协胡德平、谢伯阳、傅军、胡家燕、郑跃文、杨孙西、王健林、王玉锁、王再兴、钮小明、孙晓郁、卢志强、余渐富、张龙之、茅永红等常委和委员十余人在今年两会上的提案《关于确保农村开发用地所有者权益》。年初，胡德平曾连续发表文章，通过上世纪 80 年代华西村、南山村及顺德、东莞小城镇的发展案例，回顾梳理耀邦同志有关用集体所有制的办法建设小城镇，以城市带动星罗棋布的乡镇，带动农村，形成网式格局，探索土地在制度改革和城镇化发展模式的战略思考。而这份提案则期待引发人们对这些问题的再思考。

确保农村开发用地的所有者权益

我国宪法明文规定，全国的土地所有制形式只有两种：一种是全民所有制(国有的土地)；一种是集体所有制(农民的土地)。两者都是公有土地，所有者权益明确，均属所有者神圣不可侵犯之公有财产。

在我国城市化、城镇化的进程中，因为城区要不断发展，城乡结合部便不断扩大，所以政府就要不断圈地。现行的一般做法是，政府在划定扩大城市面积的规划用地以后，国家即用征收的一种办法，把待开发农村集体所有的土地变为全民所有的国家土地。政府为了公共利益可以征收农民的集体土地，但若不是为了公共利益，而是用于商业开发用地，合法吗？用补偿性低价收购，再通过“招拍挂”的高价售出，合理吗？这种权益的不对等转移既造成了城乡土地产权的矛盾，还引起大量的群体事件和腐败的滋生，又使城乡结合部房地产的价格飙升不止。

如果确保农村开发用地的所有者权益，充分体现农民的主体作用，又能按照统筹城乡规划，由拥有集体土地的村民组织与一切市场主体商谈土地的商业开发利用，把土地增值的收益部分真正留给农民，以上问题即可以从根本上得以解决。上世纪的乡镇企业、民营企业、珠三角农村的招商引资、农村出现的小城镇、华西村、南山村、横店村、龙岗镇就是这么发展起来的。党的十七届三中全会的文件规定：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益，逐步建立城乡统一的建设用地市场。”文件精神和宪法条文完全一致，并在实际操作中有所突破。据此提出如下建议：

一、严格限制政府对农村集体土地一次性征收。

二、对农村集体土地转为公益性用地时，一般应采用政府征用的办法，持续付给村民组织租金。

三、明确村民组织所属的开发用地的权益，并可自主进入统一的城乡土地市场。

四、国务院应根据以上精神，制定农村集体土地的开发法规。

五、各级政府在统筹城乡用地上，加大对所属乡镇的规划、管理力度。

六、尽快承认农村小产权房的合法性。

七、党政部门依法积极指导、推进农村的自治组织建设。

应该说，我国的房地产改革是和全面落实政策，农村生产责任制同时发生的，小平同志那时就提出了居民住房能否商品化，能否用“公私合营”或“民建公助”的方法修建住房。三十年过去了，我们必须在我国城市化、城镇化的道路上有更新、更有力、更放开的措施，加速实现城乡一体化的目标，从而根本杜绝农村土地私有化的可能性。

2010 年 3 月 2 日在纽约，政府动用国家征收权征收土地，即使严格按照相关法律、遵守程序规定进行，纽约官方仍然会遇到很多困难和挑战，这与中国的情况有很多相似之处。