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转型国家的体制弊端中国拆迁面临艰难利益调整

2010年09月27日 22:55《民商》【大中小】【打印】共有评论0条

几乎没有哪个问题象拆迁问题这样集中而尖锐地反映了一个转型国家的体制弊端。表面上看，是地方政府、开发商与拆迁对象的矛盾与冲突，但其背后的土地产权制度、财税制度、盲目的GDP 政绩观以及粗放式的经济发展方式等才是更根本的原因所在。

策划／《民商》编辑部

拆迁：最艰难的利益调整

文／罗筠

这是一次积蓄了巨大的社会情绪的变法渴求。自 1 月 29 日，国务院法制办在其官方网站全文公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例 ( 征求意见稿 )》( 以下称《征求意见稿》)。迄今，国务院法制办已收到相关意见和建议 6.5 万多条。

汹涌的民意背后是对扭曲的利益格局进行重构的渴求。然而，其中尖锐而巨大的利益冲突使得法规的制定和利益的重构显得异常艰难。

“官商合谋”的简单逻辑

在来北京开两会之前，一些地方政府的官员预先跟人大代表、政协委员打招呼，“两会时说话嘴下留情，什么都需要钱，地方财政靠什么，就靠卖地、建房这点儿东西。”全国政协委员、沈阳市政府参事冯世良说，地方政府的官员嘱咐了又嘱咐。

年前，北京大学法学院副院长沈岿就担心：人大代表和政协委员中不少是地方官员和房地产商，如果拆迁“变法”成为两会代表委员热议的问题，可能会导致人为阻力的增加。

事实上，在全国两会召开之前，房地产商、SOHO 中国董事长潘石屹已经表达了他的担忧。他认为，如果严格按照这个《征求意见稿》执行，将会导致开发成本的上升。北京大学法学院教授王锡锌向媒体透露，在拆迁条例修改讨论过程中，他曾接到一些地方政府管理者打来的电话。他们担心方案出台后，城市经济没法发展，甚至有市长直言，如果新条例出台，市长这个职位就没法做了。“在几次讨论条例修改的过程中有一些官员提出，目前我们拆迁的 70%-80% 是商业开发拆迁，如果新条例出台，70%-80% 的拆迁要暂时停掉。”在过去的很多年里，地方政府、官员、开发商在拆迁这个问题上，频频上演“官商合谋”，而在这个过程里形成的一个最简单的逻辑就是：政府用低价从农民等被拆迁人手中拿到土地，然后再高价将土地卖给开发商，从中获取高额利润。

有统计数据揭示：土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约获得 60%-70%，农民获得5%-10%。“征地成本低，而拍地却获得了暴利。”被拆迁户的利益就在政府和开发商的合谋中被损害了。“怎么处理好政府、开发商和被拆迁主体之间的利益分享关系，这是问题的关键。”西南政法大学民商法学院院长、教授赵万一在接受采访时表示。然而，根据目前中国的土地制度，地方政府成为建设用地的惟一供应者，是“惟一和最大的地主”。他们掌握着对土地的控制权，掌握着土地和房屋的征用权。与此同时，地方政府还掌握着城市建设和土地的规划权，并在拆迁补偿和评估上进行操控。在此过程中，被拆迁主体的参与权被剥夺，不受约束的政府权力对被拆迁主体的合法私产进行侵犯，并最终导致层出不穷的强拆悲剧。“立法应当考虑的问题是，如何规范政府的土地征用和土地出让行为，如何提高被拆迁主体的参与权和利益分享比例。”赵万一认为，在我们国家，拆迁矛盾最突出的是，被拆迁主体没有参与权。不参与、不知情、权利无法救济和申诉，这是导致矛盾不断升级和激化的直接原因。

但如果不能改变现有政府垄断建设用地供应的体制，不能制约地方政府对土地和建设规划的巨大的自由裁量权，政府的拆迁行为将难以得到规范，被拆迁主体的权益也将难以得到保护。

一个转型国家的体制弊端

几乎没有哪个问题像拆迁问题这样集中而尖锐地反映了一个转型国家的体制弊端。

原建设部房地产司司长谢家瑾在其著的《房地产这十年》中回忆：2004 到 2005 年，有一件事情在那两年带来的压力之大可能超出一般人的想象，那就是拆迁上访。从 2003 年开始，城市房屋拆迁上访量大幅增加。有一段时间，建设部大院的前后每天被数百人包围，影响到正常办公。司里每天派一位司长带 5 位工作人员参加信访接待。几乎在每一次保经济增长之后，总要迎来一轮拆迁上访的高峰。这一次的“保八”也不例外。其背后是中国经济对房地产的过度依赖。从住房制度改革到 2007 年的十年间，房地产业对中国 GDP 增长的直接和间接贡献率超过10%。“经济对房地产的过度依赖已是一个短期内无法改变的事实，一时还找不到一个产业来替代房地产对经济的拉动。”广东房地产协会会长蔡穗声说。在房地产业成为“国民经济的支柱产业”乃至成为“国民经济的重要支柱产业”之后，在全国各地“，拆迁”成为了地方政府经济发展中的“重要行为”。更直接的利益驱动来自于土地财政。“拆迁中发生的问题，很大一部分是因为土地财政。”中国政法大学教授应松年说。

沈岿分析：“土地财政收入让地方政府急功近利地进行城市开发，是拆迁矛盾层出不穷最为根本的原因。” 仅以 2 月 2 日国土资源部发布的数据为证，2009 年全国土地出让总价款高达 15910.2 亿元，其中房地产用地出让价款高达 13391.8 亿元。而所谓土地出让价款，实际上就是俗称的“政府卖地所得”，土地财政之现实已然显露无遗。早在 1989 年，财政部颁发国有土地使用权有偿收入管理暂行实施办法》，规定城市土地出让收益的 20% 留给地方政府，用作城市建设和土地开发费用，其余 80% 按四六分成，中央政府占40%，地方政府占 60%。之后，在地方政府的争取下，中央政府做出巨大让步，将中央财政从土地使用权出让中分得的部分，对不同城市按 85% ～ 99% 的比例返还给地方政府，返还期为两年。土地收入逐步成为地方政府财政的重要来源。1994 年，中央政府实行分税制改革，大幅度提高中央财政收入占全国财政收入的比重，地方政府税收比例锐减，但所要承担的事权并没有相应减少。与此同时，土地收益开始全部列入地方财政收入，地方政府对土地收益的追求被最大化。据统计，目前我国县市中，土地出让金收入占预算外财政收入的比重已超过了 50%，有部分地区甚至占到了 80% 以上。全国工商联的一个调查显示：北京、上海、广州三个一线城市，政府从房价中获得的利益占比分别是 48.28%、64.5%、46.94%。潘石屹说，根据他们在一线城市开发房地产的经验，这些数据是可靠的。另一房地产商任志强认为，如果加上税收，这个比例要超过 70%。“拆迁条例的修改涉及到巨大的利益格局调整。涉及到政府与民众、政府与开发商、开发商与民众多重关系。在目前地方政府财权与事权不对称的情况下，自然会遭遇阻力。”中国人民大学法学院副院长王轶接受央视采访时表示。“特别对于中国这样一个大国，任何一部法律和行政法规它修改或者是制订都必须要做一个系统的思考。在《城市房屋拆迁管理条例》变成了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，并且做了很多实质性的修改和调整的背景下，我们必须统筹地去考虑地方政府事权和财权不匹配这样的一个非常现实的问题。”

漫长而艰难的变法

这注定是中国城市化进程中一次漫长而艰难的利益格局调整。2009 年 12 月 16 日，国务院法制办组织的第一次新拆迁条例专家座谈会后，“拆迁”字样被删除了，条例的名称更改为《国有土地上房屋征收与补偿条例》。“这不是问题的关键。拆迁本身并不存在问题，但现实中，拆迁程序的不规范和拆迁目的不正当使得拆迁制度失去了它的立法本意和宗旨。”赵万一认为，现在要做的是还原拆迁制度的本来面目。事实上，拆迁并不是从一开始就充满了罪恶。1991 年，为了配套《城市规划法》，国务院颁布了规范城市房屋拆迁行为的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》。那时候，在这个法律制度中，有一个关键词叫“安置”。这个词体现了当时制定条例的初衷和善意，即通过城市的规划建设解决老百姓长期以来的居住困难。

“当时的情况是，经过 10 来年的改革开放，中国已经具备了相当的财富积累，大家认为有条件实行房地产的制度改革，让老百姓住得好一点。”从事房地产业务的北京才良律师事务所主任王才亮回忆。因此，1991 年开始实行的拆迁制度有一个特点：当时绝大多数的市民居住都比较困难，他们甚至盼着通过拆迁获得安置。然而，历史并不依此前进。1994 年，国家出台了《城市房地产管理法》，开始实施中国房地产制度的改革。“问题也就在这个时候开始发生了。伴随着房地产的开发，出现了巨额的利润，很多商人、官员、官宦子弟都卷入了其中。”根据王才亮的分析，中国的房地产制度带来了两大改革：第一，最开始的老百姓建房子的权利被剥夺了；第二，引进了强拆制度，也最终导致了这段混乱的拆迁历史。事实上，房地产制度还带来了三个垄断，一是政府垄断土地，第二是开发商垄断房屋建设，第三是大开发商垄断了中国的房地产开发。在这三个垄断的背景下，拆迁条例没办法为老百姓解决安置问题了。于是推动了拆迁管理条例的修改。2001 年，因为违反《立法法》的规定，国务院对条例进行了修改。但其运作模式依然沿袭了建设单位向政府申请拆迁许可、获批后实施拆迁、发生纠纷由政府裁决、被拆迁人拒绝拆迁的实行强制拆迁等做法。中国政法大学教授蔡定剑认为，正是 2001 年修订的《城市房屋管理拆迁条例》为拆迁矛盾频发埋下了隐患，这个条例几乎成了违法暴力拆迁的合法依据和保护伞。据资料显示：修改后的第二年前八个月，建设部受理来信 4820 件次，涉及拆迁问题的占 28% ；上访 1730 批次，拆迁问题占70%。由于不断出现的自焚事件，引起中央的重视，推动了《宪法》的修改。

2003 年修宪研讨阶段，即有对拆迁条例进行违宪审查的动议，2004 年修正后的《宪法》即明确，“公民的合法私有财产不受侵犯”，征收公民房屋的前提是“为了公共利益的需要”。但是，《宪法》并没能阻挡地方政府对土地和城市开发的贪婪。2007 年，《物权法》的通过再次给人们以解决这一问题的希望。国务院法制办委托王轶等人，对拆迁条例相关课题进行过研究，但进程并不如预期顺利。2007 年 8 月，十届全国人大常委会第 29 次会议通过了《城市房地产管理法修正案》，并授权国务院修改《拆迁条例》。但是，由当时的建设部主导起草的草案在 2007 年年底并未获国务院常务会议审议通过。

根据新华社的报道：2007 年 12 月14 日，《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》草案在国务院第 200 次常务会议上审议，会议要求有关部门广泛听取意见进一步修改后，再提请国务院常务会议审议；然后公开征求意见，再由国务院决定公布施行。在此后的两年时间里，既有拆迁模式仍在继续，极端的流血事件还在不断发生。但《拆迁条例》的修改一直拖着，“拖一天算一天”。为什么新的拆迁条例永远出不来？利益调整面临着巨大的阻力，这是最重要的原因。“房地产商和地方政府有直接的利益关系，这边找出各种理由来，说有多少难题，那边很明显就是耗一天算一天。只要拖一天，维持一天，就能多赚一天钱，地方政府和房地产开发商抢一笔到手算一笔。”法学专家李认为，这么多年来，各地和全国的两会年年都有这么多人呼吁，但新的拆迁条例就是出不来，原因就在这里。政府的理由是：我们总不能不发展吧。

利益博弈从未停止

“如果不是 2009 年底因抗拒拆迁而自焚的唐富珍事件，还要搁着。”李说。

因抗拒拆迁而自焚的唐富珍事件是一个转折点。它加速了变法的进程。两会期间，全国政协委员、国务院法制办原副主任张穹透露，条例将会很快颁布。他同时坦言，条例制定是一个非常复杂的过程，是各方利益平衡的过程，各方关系要处理好，比较难。《征求意见稿》对“公共利益的需要”作出了界定；对非因公共利益需要拆迁的，要按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议；房屋征收要采取论证会、听证会或者其他方式征求被征收人、公众和专家意见；补偿金不得低于市场价；强制拆迁应先给予补偿；房屋征收部门及其委托的单位不得采取中断供水、供热、供气、供电等方式实施搬迁……

“把公共利益和商业利益分开，是一个巨大的进步。”应松年认为。一些法学家也相信，倘若新的条例得到认真的执行会在相当大程度上解决以往存在的那种混乱的局面。然而，官商勾结的隐忧依然遗留在了新条例的征求意见稿中。其中，“危旧房改造”被列入公共利益，引起了很多人的担忧：在公共利益的掩护下，地方政府和开发商会不会更加肆无忌惮？事实上，近几年来，全国各地绝大部分的商业地产开发都是以“危旧房改造”的名义进行的。“名为‘危旧房改造’，搞的都是商业开发！”王才亮说。法学专家们认为，“危旧房改造”往往涉及房地产公司的商业开发，将其列为“公共利益”有欠妥当。在他们看来，新条例屡屡为“官商合谋”预留了空间。

新条例第四十条规定：“非因公共利益的需要，拆迁国有土地上单位、个人的房屋的，建设单位应当编制具体实施方案，并报房屋征收部门批准。”中央编译局比较政治与经济研究中心研究员高新军尖锐地指出：该条款显示出，立法者向既得利益集团作了妥协。另一方面，《征求意见稿》将其适用范围限定在“国有土地”上，回避了农村集体土地的征收和拆迁问题，这也被视为是一个巨大的遗憾。目前，中国正处于城市化加速期。土地专家估计，每年新增的城市建设用地中，约 80% 来自农地征用。城乡接合部的农村集体所有土地升值也很快，地方政府往往通过压低补偿的方式将土地出让给开发商，赚取高额差价。新条例在该问题上采取的回避态度，显然也为未来埋下了巨大的隐患。各方的争议仍在继续，各方的利益博弈从未停止。“拆迁条例的修改必须要考虑利益平衡，包括政府和被拆迁主体之间的利益平衡，开发商和被拆迁主体之间的利益平衡，政府和开发商之间的利益平衡。”赵万一预计，最后出台的新条例将是也只能是一个利益平衡的结果。

专家观点

李楯：这几年做得很不像话的就是公共利益无法界定。最起码有商业目的的事，绝不是公共利益；即使是非商业的，也要有公众参与和同意。修广场、修草坪、政府形象工程是不是商业目的？是不是公共利益？我认为，公共利益需要有一个认定的程序，公共利益的范围也应当是很狭窄的，不是什么都能叫做公共利益。现代化是一个很残酷的过程，有很多人的权利被剥夺，在每个国家都存在这种情况，从“圈地运动”开始就是这样了。因此，在拆迁问题上，有两点是必须要坚持的：第一，要严格界定公共利益；第二，要尊重每一个公民的利益。

章立凡：土地价格这一块，至少超过 50% 的利润被政府拿走了，地方政府处于食物链的顶端。第二层就是开发商、银行。然后就是建材商、建筑商、承包商、装修商、拆迁公司，再往下才是房地产经纪、炒房团、房屋的投资者，末端是一般买房人、房奴(分期付款)、租户。每一个交易环节政府都是抽税的，政府是最大的地主和庄家，所有的环节它都吃定了，它是包赚不赔的。

赵万一：在拆迁问题上，我们一方面要充分尊重个人的利益，在某种情况下也应该强调个人利益服从公共利益。这也是社会正常发展的要求。但公共利益问题必须是拆迁条例首先考虑的问题。为什么公众的舆论一边倒，很重要的一个原因是很多地方政府打着公共利益的旗号拆迁，而实际上追求的是一种商业利益。因此，立法肯定要对公共利益进行限制。在一个国家城镇化快速发展的过程中，拆迁是肯定要发生的。但我们必须要考虑的问题是：拆迁的目的是否正当和必要？拆迁的程序是否规范和透明？通过拆迁损害的利益和获得的利益是否合比例？拆迁最后是否促进了社会大多数人共同的福利？政府最后在拆迁上的所得是否用于促进社会大多数人共同的福利？

“变法”进程

1991 年 6 月《拆迁管理条例》公布

为了与《城市规划法》相配套，国务院发布了《城市房屋拆迁管理条例》。当时城市建设的主体多是国有单位，以政府为主导的拆迁行为，较少涉及公共利益和非公共利益的区别。

1994 年 7 月《房地产管理法》出台

《城市房地产管理法》于 1994 年 7 月出台，并于次年 5 月实施，开发商逐渐走上前台；同年推行的分税制改革，被视为地方政府逐渐倚重土地财政的因素之一。

2001 年 6 月《拆迁条例》修改颁布

修改后的《拆迁条例》颁布并沿用至今，但仍未区分公益和商业拆迁，其运作模式依然沿袭了建设单位向政府申请拆迁许可、获批后实施拆迁、发生纠纷由政府裁决、被拆迁人拒绝拆迁的实行强制拆迁等做法。

2004 年 3 月《宪法》增“征用补偿”条款

现行《宪法》第四次修正案增加了“公民的合法私有财产不受侵犯”、“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”等内容。

2007 年 3 月《物权法》规定“拆迁补偿”

《物权法》规定 : 为了公共利益的需要，依法可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产 , 应给予拆迁补偿、维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的还应当保障被征收人的居住条件。

2007 年 8 月人大授权国务院制定法规

全国人大常委会修改《城市房地产管理法》，“为了公共利益的需要，国家可征收国有土地上单位和个人房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人合法权益；征收个人住宅的，还应保障被征收人居住条件。具体办法由国务院规定。”

2010 年 1 月国务院法制办公开征求意见

国务院法制办发布了《国有土地上房屋征收与补偿条例 ( 征求意见稿 )》，面向全社会广泛征求意见和建议。

有人为“北坞村模式”可能实现农村宅基地“放开盘活”的破冰之举而欣喜，但对征地、回迁房产权和社会保障制度落实等敏感问题持观望、质疑态度的民众也不在少数。

中坞，拆迁纪事

采写/《民商》记者韩雪

3 月初，从北京市海淀区政府传来消息，海淀区中关村周边的 8 片城乡接合部、20 个村庄将在 2010 年内启动拆迁改造，拆迁改造工作将影响到 2.9 万的常住人口和约 21 万的流动人口。2 至3 年内，聚集在中关村周边村庄的违法建设将消失，代之以规划有序的楼房和大片绿地。改造城乡接合部，动迁原住地居民的“北坞村试点”工作是近年来公众和媒体关注的焦点。

海淀区政府称，这批 20 个村的改造将借鉴北坞村的经验，按照“政府主导、农民主体、政策创新”的原则推进，但也不会完全照搬，而是根据各个村的具体情况，实行“一村一策”。“北坞村模式”能否切实的从根本上解决城乡一体化推进过程中凸显的众多矛盾？是否具有普遍性和推广性？在“房价”一跃成为全民关注话题之首的当下，接下来 20 个自然村的拆迁自然成为焦点，其中距北坞村不过百米的四季青镇中坞村首当其冲。

“这是文明拆迁的一步”

“北坞这次处理的比较好，市政府表示要总结经验。在拆房前就开始盖 42 栋 6 层带电梯的回迁房，解决老百姓的后顾之忧，同时还让老百姓自己组织一个班子监督和查看，这是文明拆迁的一步。”记者采访中坞村张姓村民一家时，66 岁的张果(化名)表示，“老百姓的乡土观念很浓，故土难离，北坞试点的目的实际上是维持社会和谐稳定，多少就向被拆迁的弱势群体倾斜，虽然中坞与北坞有一定区别，但希望中坞也能像北坞后来那样，文明拆迁没有暴力。”北坞、中坞、小屯、闵庄等 8 个自然村都隶属于玉泉村管辖。

而紧邻玉泉山的玉泉村早在1993 年北京城市总体规划中，就被全部划入了绿化隔离带建设范围。而老张口中的区别，记者在进村采访时已有所感觉。中坞村拆迁在几年前已经提上了日程并对外公布，但村中并未见到有关拆迁的“标语”。虽然村民也大多将原本露天的院子修盖成房屋，希望在拆迁中增加房屋补偿面积，但村中鲜少有二层楼房，与拆迁前北坞村林立的自建“出租楼”大不相同。

据村民介绍，按照目前宣传的中坞村改造方案，中坞将比照北坞的补偿标准实施，在原宅基地面积 1 ：1 置换安置楼房建筑面积的同时，根据房屋装修、内部设施的不同以每平米 3000-4000现金补贴标准发放给被拆迁村民。村民私盖的二层以上建筑并不纳入置换面积计算，“最多也就是给个工料、装修钱。”“和以往相比，这次的标准老百姓还是挺满意的，之前政府还派人入户测量、调查、登记什么的，正规多了。据玉泉村村委会的人讲，中坞村的回迁房就在北坞村那 42 栋楼旁边，接下来玉泉的其他村拆迁也要搬过来，说是要建到 100 栋呢。”看见记者采访，中坞村五、六名年纪较轻的村民围上来说，“因为两村离得近，很多人是亲戚，所以北坞的回迁房我们去看了，除了楼间距比较小、采光可能受影响外，其他的都还好。

政府动员的人说了，中坞村谁先搬迁就可以优先选房。”然而大部分村民对中坞最终是否比照北坞村拆迁补偿工作操作还存有疑问。老张介绍说，中坞村所在区域是按照南水北调国家重点工程选址规划的，“未来这里将修建一个大型蓄水池，供应北京饮水。

这是个国家工程，搬迁政策究竟跟北坞是不是一样，因为从没见过正式文件，我们拿不准。”让村民“拿不准”的事情还有很多，比如怎么保证每家每户是按照现有面积分配，而没有人从中谋取私利，农民的回迁房是否有“大产权”、可不可以上市交易，“上楼”是不是就意味着“农转居”、“上楼”以后靠什么生活、能不能加入城镇医疗、养老等社会保障体系等等。

因为不了解，所以传言很多。“政府不能只考虑拆迁前，不考虑上楼之后我们怎么办”，能不能将规划方案涉及的细节，以及拆迁后对村民生活的基本保障措施等问题透明化、并且公开，让每个利益相关者知晓，是村民目前最多的想法。

“土地没有了，子孙靠什么吃饭呀”

“南水北调、改造城乡结合部和城中村是国家的大政策，我们应该支持。但从心里说，我们是农民，有选择谁也不愿意放弃土地，土地没有了，子孙靠什么吃饭呀！”村里的老一辈纷纷表示。

实际上，北坞和中坞周边早已没了农耕土地，村民手里仅有或祖辈流传、或村里划分的宅基地。虽然按照规定每户有 120 平米的宅基地配额，但随着村中常住人口的增长和土地面积的缩小，近10 年玉泉村已经很少给新增人口划分宅基地了。“因为这个，很多 20、30 岁以前没分到地，现在又要成家的村民没少找过村委会。

可是中坞村的村长啥权力都没有，周围 8 个村都归玉泉村委会管，原来属于村里的好地都租得差不多了，光靠那几个人根本解决不了问题。”老张说，“现在一说要拆迁，矛盾就更大了。”村民所说的“玉泉村出租的地”是指离中坞村不远、交通便利的闵庄路地带。这是北京人从市区到香山的必经之路，机动车络绎不绝。闵庄路两侧鳞次栉比的开满了 4S 店，更是北京市民购车的一个重要去处。出租并经营这一带的是海淀区四季青镇玉泉农工商公司等“挂名”在四季青镇的公司。出租集体所有的土地，作为集体一员的村民却都表示从没得到过一分钱的“分红”，也不知道应该向谁要这些本属于集体一员的“福利”。“造成这种局面的一大原因还在于四季青的一级体制。

最初在 1958 年的时候，四季青提前进入共产主义，搞了一级所有制。这曾经是全国农业的先进，到改革开放后也没有进行改革，行政村的村委会对土地没有任何决策权，决策权和经营权都在四季青镇政府手里，镇政府拿走土地根本不需要通知村委会。这给大家造成的影响是，根本没有村民集体所有的观念，出了事没人管，也不知道要找什么人管。”

按照村民介绍，在一级政府的四季青镇，村委会必须为所有成年劳动力安排工作。“可实际情况是，如果你对安排的工作不满意，那镇政府就再不管你了。”也就是说，村民从 20 岁可以参加工作到 60 岁退休的 40 年间，拿不到任何来自村或镇政府的补贴。

现在的中坞村，得不到任何补贴的占到成年劳动力总人数的 80%。“你知道在中坞，一个治安员站街一个月的工资是多少吗？只有 60 元钱。”“没地可种，没有补贴和收入，就只能出租房子来维生。如果条件好，谁愿意自己家里住上十几口、甚至几十口陌生人”，祖辈生活在中坞村的李医生说，“将来‘上楼’了，可能连这条生路都会断了。如果还是农民身份，医保、养老这些社会保障就还是双重标准。

农民的医保报销限制条件很多，报销比例也低于城镇居民，生场大病家里生活就要倒退三年。现在村里 60 岁以上的老人每月退休的养老金最高不超过 600 元，还不到北京市标准的一半。物业采暖的费用又贵，怎么生活？”

“玉泉的土地根本不养玉泉的人”

对于记者询问海淀区政府提出的“集体产业用地”的概念，修建包括外来人口居住公寓项目，将收益作为集体经济组织的收益，回迁后村民参股集体经济、经营性资产和收益归全体村民所有的设想，村民们表示很难认同。在一级财政的四季青镇，玉泉村每年所获利润必须上交镇财政，而不能直接用于村内分红。

“四季青镇农工商总公司、玉泉农工商公司早就有了，可是出租闵庄路等玉泉村集体的收入，也只向这些公司中的职工村民分配，其他村民分不到。职工村民那是劳动应得的，还不是分红，人家到别的公司干活不也得给工资吗？”老张的儿子对记者说，“所以，规划的酒店也好，外来人口公寓也好，经营收入也很难分给村民。

再说了，谁代表全体村民经营公司？现在村党支部书记就是公司的法人代表，村民怎么监督得了？玉泉的‘传统’就是玉泉的土地根本不养玉泉的人。”在村民们疑虑重重的同时，记者看到目前为止北京市住建委、规划委对集体土地上建设针对外地来京人员的租赁房问题，没有任何正式文件。

虽然海淀区西北旺镇政府在下一步对“蚁族”聚居的唐家岭地区改造方案中表示，借鉴“北坞村试点”提出的建设外来人口公寓的做法，但事实上，北坞村的这个公寓目前还只是停留在报道和文件中，没有落地。但是，反对和质疑声已经出现：允许在集体土地上进行经营性住宅的开发建设，意味着放开集体土地的经营权，那么目前大量泛滥的“小产权”房，完全可以同样采取对外出租的方式，为集体组织营利，从而实现集体土地的市场化流转，这是国家严令禁止的。“在农村的拆迁中建租赁房，海淀是有这个意向，但建多少、租金是多少、租给什么人，至少在北京市两会的时候，海淀是没有想清楚的。”

参加了今年海淀区人大会议的人大代表许志永说。现实来看，如果集体用地上的建设投资完全由村集体主导，而不是政府投资建设，那么村集体组织并不见得乐意建这种租赁房。北坞村的两块回迁房地块总投资约 9 亿元，需由村集体来主导完成。除政府能给予的道路征地补偿、贴息贷款等支持外，村集体最重要的资金来源，就是其所拥有的产业用地，包括这一租赁房地块。北坞与中坞紧邻颐和园、玉泉山，可谓寸土寸金，位于两村不远处的写字楼项目玉泉慧谷园，目前租金约 3 元 / 平方米 / 天，100 平方米的租金约 9000 元 / 月。很明显，建成办公楼或者其他物业，收入会更高。所以，即使村民们坚信“自主建房、收益分享”能够实现，在获得集体土地运营权的同时，制度框架却使其无法实现利益最大化，也许将是这些村庄改造无法回避的难题。