转型国家的体制弊端中国拆迁面临艰难利益调整(3)

2010年09月27日 22:55《民商》【大中小】【打印】共有评论0条

“过程公平是结局公平的最大保障”

——访美国纽约市法律局副局长 Ms.Lisa Bova-Hiatt

采写/《民商》记者韩雪

《民商》：请您介绍一下您所在的纽约市法律局在征地中具体扮演着什么样的角色？

Lisa: 纽约市法律局是纽约市市长和所有政府部门的代表，法律局共有 700 名左右的律师。这些律师各有专长，其中 13 名律师是专门从事跟国家征收权有关的法律法规工作。我作为其中的一员，在这个领域工作已超过 10 年。我们代表的市政府部门，包括交通部、房屋保护发展部、卫生部、警察部门、消防防火部门等。只要这些部门认为确有必要采用国家强制征收权征收某项不动产用来做公用目的，那么我所在的法律局就会马上与征收部门合作：为他们考量此次征收所需的成本、有多少的不动产会受到影响，以及这个项目将会带来的环境影响。

《民商》：在纽约，政府动用征地权的条件和限制是什么？

Lsia: 政府动用征收权受到宪法和其他法律法规的严格限制，根据美国宪法第五修正案的规定，任何人不得在不给予公正补偿的条件下把私有财产充做公用。征收条款是为了防止政府强迫某些民众单独承担那些本应由全体公众共同承受的公共负担而设计的。同时在纽约州一级别，我们还有《不动产征收程序法》，在州内各城市进行征收都必须遵照程序法的规定。具体说到纽约这个城市还有自己的两部法规，《纽约市宪章》和《纽约市行政法》，这两部法规做出了更具体的程序规定。动用征收权，我们要实现公众利益和保护私人产权利益的平衡，这一方面确保人们由于征收权的动用能够获得某种利益，又不至于让某一部分人为此付出太大的代价和牺牲；同时征收的过程要保证公平，因为过程的公平是最后结局公平的最大保障。

《民商》：在法律原则性规定下，具体到每次动用征地权的决议是如何做出的？被征地的民众在决策中有没有发言权，如何来衡量什么是公共利益？

Lsia: 在行使征收权的决策过程中，听证会是关键。在政府当局正式决定征收某块不动产的权利之前，所有召开的公众听证会讨论的焦点只有一个，就是征收问题本身。而关于公正补偿问题的讨论要推迟到后一阶段来进行。社区委员会经常会举行听证，市规划委员会要举行听证，市议会也要举行听证。我们直寄邮件或通过出版物将听证会的举行信息公开告知给相关业主。除了听证会，在一对一的情况下，有关机构跟个人业主之间接触和磋商机会仍然很多。在这个过程中，我会始终给这个征收主体以及开发商提出我们的建议，比如说在举行公众听证会的时候，征收主体什么话可以说，什么话最好不要说，而且还要告诉他们，在举行公众听证会的时候，最好不要有律师在现场，因为普通公众看到纽约市的律师都有焦虑感。所有要举行的听证会结束之后，工作就交由纽约市法院局来做，提出相关的申请。举一个具体案例，梅尔罗斯公地的征收发生在上世纪 90 年代。当时纽约市政府经过考察，认为梅尔罗斯公地是城市改造的最佳选择，为此要动用国家征收权，征收梅尔罗斯地区的很多私人财产，将其用于组建更适合发展的综合项目。1993 年，纽约市政府拿出了一份针对梅尔罗斯公地规划的新草案，同时遵照纽约市 1976 年颁布的土地使用统一审议程序进行审议，以确定动用国家征收权要举行什么性质的公众听证会，以及听证会相关的规则。听证会有很高的透明性质，这样的听证会存在，使得征地过程变得比较容易。梅尔罗斯公地项目在 1994 年 1 月到 4 月间一共举行了 6 次公众听证会，给予业主足够机会具体了解梅尔罗斯公地的改造计划，并可以充分地表达内心的担忧、恐惧、满意或不满。经过多次的表达，他们在精神层次上已经做好了自己不动产要被国家征收的准备。

《民商》：那么，如果双方经过多次听证会仍不能达成一致，征地程序将如何进行？

Lsia: 如果不能达成一致，业主甚至可以越过基层法院直接向中级法院申诉。但是中级法院的审查范围是非常有限的，审查只能针对征地是否出于公共目的、征收规划是否做了足够的环境影响评估，或者这一征地计划是否符合联邦和州一级的法律要求。如果法院驳回市政府征收土地的请求，就意味着市政府如还要继续征收，就必须回到整个流程的最原始起点，即最初的公众听证会开始。

《民商》：政府要对被征地者的补偿标准是如何确定的呢？

Lsia: 土地使用统一审议程序完成之后，市政府可以马上启动征收不动产所必须的法庭程序。但在市政府从法院那里要求获得土地产权之前，必须要对受到影响的不动产所有者提出补偿报价。这个报价必须是以该不动产的公平市场价值为基础，以征收当日该不动产用于最高、最佳用途的价值来确定。但在这方面也有一些例外情况，比如说如果该不动产所在的区域规划将来可能会发生变化，然而无论其价值在日后是升高抑或降低，变动的部分都是不可以被当作是赔偿的基础。就市政府而言，非常愿意在征收之前就能够跟业主就相关的补偿标准进行谈判，并且达成一致意见。所以市政府会在进行征地前写一封信给相关的业主，明确提出市政府的赔偿金额。如相关业主对这个出价有兴趣，市政府就会邀请他们就最终出售的价格进行谈判。而且市政府当局在最终的出价方面是有比较大的谈判尺度的，如在纽约相关征地涉及到城市改造更新，那么市楼宇保护发展局的谈判尺度可以比评估价再高出20%。

《民商》：双方对补偿达不成一致怎么办？

Lisa: 当然一般来说，双方达成和解是最好的结局。但是在有的情况下，如不动产所有者对不动产拥有太多的感情因素，或者是对于所获赔偿有不合理的过高期望，那么双方只能是把案件诉诸法庭，最后由法官决定这笔不动产最终的价值。每一项不动产都是特殊的个体，看到邻居所获得的补偿金额比自己高，决不能成为反抗市政府对你的补偿金额决定的理由。补偿金额一旦送到业主手中，就意味着业主承认这个补偿金额是公正的，同时在这方面也有诉讼时效的规定。如果法院已经对公正补偿金额做出了裁决，已经把这笔金额支付给了相关业主，业主在法律规定的时效之内没有提出上诉的话，以后就不能提出复议或上诉的要求。说到公正补偿的问题，大多数人首先想到的是那些被征收人，被征收人应该获得公平、公正的补偿，但是作为纽约市政府的一名律师，我想说最终的补偿金额也必须对支付补偿的政府机构来说是公平和公正的。因为这里往往有很多的挑战，市政府当局征收土地是用于建造房屋、基础设施、学校、警察局等，如业主对自己的不动产真实价值有着过高的、不合理的期望，而造成支付的赔偿金额过高、不合理的话，也就意味着这些公众性质的基础设施的项目花费代价太高，以至于在今后的经营中会碰到困难。

《民商》：如果有钉子户存在？，政府会怎样解决这个问题？

Lisa: 应该说，法院正式签署相关命令，赋予政府对不动产的所有权之后，产权就正式转移了。但并不能说市政府马上就拥有了这块产权的占有权，因为还必须提供公正的补偿给原先的业主。同时产权转移之后，有可能原来的业主或者是租户仍然不愿意自动搬迁，在这种情况下，我们唯一可以做的事，就是请求法院的协助和执行。法院一般会命令警察部门出面加以干预，由警察护送这些钉子户离开不动产。梅尔罗斯最后的产权是在 1998 年的 7 月份转移到市政府手里，但仍然有 10—12 个索赔案件没有达成最终的裁决，所以即使在 1998 年 7 月产权已经过渡之后，市政府当局仍然为这些没有做出决定索赔的案件支付利息。即从征收发生到赔偿金额支付到业主手中的时间差给业主带来的利息收入。这意味着时间越长，市政府要支付给业主的利息费用就会越高。还有一条规定，如果法庭最终裁决判给索赔者或业主的补偿金额大大超出预付金的话，法庭还会要求由市政府当局来承担律师费、工程师费和评估师费等一系列的费用。最后在梅尔罗斯公地项目中，截止到 2006 年市政府为这次征收总共的花费超过了 3700 万美元。

《民商》：按照您的描述，在美国动用国家征收权是不是会造成高成本但低效率？

Lisa: 在我的职业生涯中，不断有人向我询问这个问题。我总是告诉那些想要获得某个不动产的政府部门，通过协商谈判的方式从业主那里获得不动产所有权要比使用征收权更好一些。但是在有的情况下，想要征收的政府部门没有其他的选择，就只能采用国家征收权的方法。有的时候成本确实非常高，梅尔罗斯公地就是一个典型的案例，其最后的赔偿金额比早先时候估计的金额高出许多。但在征地完成之后，旧城区得到改造、促进了当地经济发展，也提供了很多就业机会，不仅是建筑工人，还有很多更好的工作岗位都创造出来了，所以我们还是成功的。

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美国：合理赔偿是关键

在美国，各个行业都有一个“公平市场价格”。而房地产行业的这个价格，就是补偿拆迁的标准之一。私人开发商如果想在一块土地上搞开发，就需要事先购买这片土地，包括这里住户的房产。实现这一目标的前提是，开发商必须给予拆迁者一个合理的补偿。补偿的标准，双方以公平市场价格为基准进行协商。协商不成，要么放弃，要么“法庭见”。相对来说，政府征地的情况就比较复杂，因为这涉及到公共利益与个人利益孰轻孰重的问题。虽然美国强调与保护个人利益，但公共利益也非常重要。美国相关法律规定：政府无权征收个人土地和财产，除非给予合理的赔偿。这里“合理赔偿”的标准，也是以公平市场价格为参考。如果当事双方不能就合理补偿达成一致，还可以走司法程序。如果被征地的居民输掉了征地案件，结局通常是美国政府强制性拆迁。但在最高法院作出决定前，普通居民可以对政府特权及规定作出挑战。美国各个州均制定了不同版本的“重要空间法”及动迁细节和补偿办法，赋予政府因水电、道路、公用基础设施、国防等公益事业进行征地的特权。但对于征地案件，特别是地方政府因经济开发而进行拆迁的情况，法院是异常谨慎的。总体来看，美国地方政府和居民在征地特权的法律纠纷中各有输赢，这在一定程度上使政府在动用拆迁特权问题上更加谨慎，而民众也渐渐习惯了更多地考虑公共利益。