许成钢：改革不触及司法划清政府和市场边界完全是空话

香港大学经济系教授许成钢

编者按：由凤凰网、凤凰卫视联合主办的“2013凤凰财经峰会”已于12月26日至27日在北京国贸三期酒店隆重举行。

本届财经峰会继续秉承“思想解放市场”的旨归，以“重塑市场力量”为主题，近百名国内外政商人士和学者积极参与，共同探讨了十八届三中全会后中国市场化改革方向，以及改革政策的落实。

在此基础之上，凤凰财经特推出“思想解放市场”系列访谈，深度解析中国市场经济改革的困境，寻找改革突破口。

为此，12月26日，凤凰财经专访了著名经济学家，香港大学经济系教授许成钢。历经十年文革，身跨文理学科，许成钢教授对中国改革的研究和思考，理性而务实。一方面，他孜孜不倦探索总结世界经济发展经验；另一方面，他又脚踏实地，结合实际，为当下中国的经济改革提出中肯建议。

许成钢认为目前中国改革要解决两个最基本的问题：第一，是改革的目的是什么，到底要改什么；第二，是改革的动力在哪里，谁来改革。因为如果不解决改革的动力问题，哪怕单纯是为经济发展想要做的改革，也没有办法推动。

为此，许成钢回顾并分析了中国改革历史，指出改革的主要动力一定是来自民众，这一点古今中外从来都没有例外。

“要解决中国这样幅员辽阔大国的经济发展问题，绝大多数的事情是不可能少数人高高在上就能设计出来的，是根本设计不出来的。彻底无私的上层能做的是设计制度的笼子，把权力关起来，让自私的高官不能侵犯公民的利益。”许成钢说。

不过，这并不意味着上层的作用不重要，上层的作用仍然很重要，为什么很重要？许成钢解释道，这是因为中国现有的制度，自上而下的严重束缚了改革的力量，需要上层放开束缚。上层如果能够放开束缚，下面的动力才能发挥出来，这就是上层应该做的事情。如果不放开束缚，下边的动力是不会产生出来的。如果上层真的想要改革，能做的，也必须做的，就是放开束缚。为此，上层需要认真改革把自己的权力束缚起来，束缚到制度的笼子里面。

凤凰财经：十八届三中全会决定提出成立全面深化改革小组，有专家认为现在中国的改革需要一个集权式的人物推动，您认为目前中国改革最主要的动力来自哪里，是顶层设计和强势人物的推动，还是民间力量的崛起？

许成钢：这是一个很好的问题，实际上关系到两个最基本的问题。第一个基本问题，就是到底改革是为了什么，改什么；第二个基本问题是谁来改革，改革的动力在哪里。假定，改革的唯一的目的只是为了经济发展，其他什么都不管，那么我们下边来看，即便是为了这个有限的目的，怎么来改革，改革的动力在什么地方？谁来改革？实际上，改革的动力的问题从来都是一个最基本的问题，因为如果不解决改革的动力问题，哪怕单纯是为经济发展想要做的改革，也没有办法推动。

再者，就是到底为了经济发展，有哪些办法要用。一种愿望是，上层人物彻底无私为民，且想的周到，样样都能想到，这是其一；其二，即便上层都想到了，下级会不会按照上级的意图做；其三，就是上层能不能彻底无私，想得周到。实际上，要解决中国这样幅员辽阔大国的经济发展问题，绝大多数的事情是不可能少数人高高在上就能设计出来的，是根本设计不出来的。上层能做的是设计制度的笼子，把权力关起来，让自私的高官不能侵犯公民的利益。

第二，就算上层设计出来正确的方案，也必须要有人去执行，而这样一个幅员辽阔的大国，不解决改革的基本动力问题，任何改革方案只要触动利益，是没办法执行的。现在说的这个问题，不是中国的新问题，是中国自古就有的，也是全世界所有的官僚体制都面对的问题。这就解释了为什么在全世界，只有在民主社会里，市场经济才长期稳定发展，为什么市场经济长期发展主要靠的是企业家。企业家从来都不是谁去任命的，也从来不是谁去发现的，企业家是自己在市场上操作，竞争，产生出来的。因此，如果一方面想用顶层设计规定经济发展的具体内容，另一面又想让市场主导经济，这二者之间是互相矛盾的。

改革的动力一定是民众

凤凰财经：您认为现在改革的动力主要来自哪里？能具体谈谈吗？

许成钢：改革的动力必须是民众，古今中外任何能推得动的改革都一样，没有例外，想用某几个人代替民众进行改革，是做不成的，哪怕再好的想法也做不成。以戊戌变法为例，当时推动变法的人有相当好的想法，但仅靠他们几个人来推动是推不动，完不成的。改革的动力一定是民众。

中国过去30几年的改革有一些部分获得很大成就，我们可以看看这些获得成就的改革是怎么做的，100%最重要的，从基本上推动了制度改革的成就，都是自下而上产生的。最终，中央的认可决定了全国范围的推动，比如土地改革，实行家庭联产承包责任制。

家庭联产承包责任制首先是农民自己冒风险做的，然后地方政府冒风险保护他们，靠此才推动。再比如特区，特区也都是地方政府为解决当地的困境而想出来的办法，最后，费很大的力获得中央批准。还有就是上世纪九十年代的国企改革，实质上就是私有化，也是地方政府先开头，当时中央是不允许的。在山东、广东若干个省市，因为国有企业资不抵债，地方政府瞒着上面偷偷摸摸卖掉这些企业，后来中央发现这些经验对全国有好处，当时朱镕基总理隐姓埋名，亲自到地方了解情况，向全国推广。

还有一个特别重要的例子，就是乡镇企业的崛起。乡镇企业根本就是中央没有规划过的，而且中央过去一系列的政策，原本是压制乡镇企业的，是乡镇企业自己在夹缝中产生出来，并且在整个八十年代直至九十年代中期，乡镇企业都是中国经济发展的最大动力。

所有的这些都告诉我们，改革真正的推动力是民众自己，是基层政府顺应当地的民众推动出来的。所以，任何改革如果想有成效，如果能推得动，一定要想办法让民众的积极性发挥出来，让最基层政府顺应当地民众，为他们的利益而改革，调动他们的积极性。

改革中上层能做的是放开束缚

凤凰财经：目前状况下，在中国的改革中，如何看待上层的作用，也就是说改革中上层应该发挥什么作用？

许成钢：上层的作用仍然很重要，为什么很重要？因为中国现有的制度，自上而下的严重束缚了改革的力量，需要上层放开束缚。上层如果能够放开束缚，下面的动力才能发挥出来，这就是上层应该做的事情。如果不放开束缚，下边的动力是不会产生出来的；如果上层误以为是改革是由他们设计出来的，让下边做，结果一定搞糟。如果上层真的想要改革，能做的，也必须做的，就是放开束缚。为此，上层需要认真改革把自己的权力束缚起来，束缚到制度的笼子里面。

市场经济的两要素：全面的私有产权和法治

凤凰财经：十八届三中全会，提出要让市场在经济发展中起决定性作用，从世界普遍经验来看，您认为真正发挥市场经的作用，必须具备哪些基本要素？目前中国最缺哪一方面，或者说最需要改革什么？

许成钢：实际上，这个事情非常简单，我们只要看一下全世界最发达的国家有哪些共同特点，就明白了。全世界最发达的国家一共40多个，都在OECD（经济合作与发展组织）范围内。所有这些国家最基本的几个共同特点：

第一， 全部都是以全面的私有制为基础。我这里强调全面的意思，其中包括土地的私有制，这是所有这些国家最基本的制度的起点。

第二， 所有的这些国家都是以法治为基础的，是民主法治的。民主法治是什么意思？这里面最基本的一个含义就是政府是受限制的，政府的权力是分开的，因为只有当政府的权力是分开时，法律才可能控制政府。如果政府的权力不分开，法律没有可能控制政府。就没有法治。只有当政府的权力被控制住的情况下，这个社会才稳定，言论才自由，宪法上规定的人的私有产权的权利，言论自由，结社自由，才能有保障。保障这些是保障市场经济发展的基本条件。

进一步说，市场经济要发展，有两个最基本的条件：第一是产权要获得保护；第二合同要能执行。而保护产权，其中最大的侵犯产权可能的威胁一方是政府，所以不把政府的权力分开，没有法治把政府的权力捆起来，产权保护就得不到保障，而且权力不受法律约束的政府还会侵犯言论自由，侵犯宪法规定的结社自由等等。

改革不触及司法划清政府和市场边界完全是一句空话

凤凰财经：这也就解释了在中国政府和市场边界划分不清的原因，政府过多干预地市场经济的发展，甚至是直接垄断。以目前中国改革形式来看，如果改革不触及司法，即司法不独立的情况下，如何划清政府和市场的边界？

许成钢：实际上，在司法不独立的情况下，要划清政府和市场的界限完全是一句没用的空话

现在正在宣布的一个政策，就是一个很好的例子。这就是关于幼儿奶粉的政府规定。政府要求奶粉生产商只能使用大公司的奶源。实际上，这背后的原因就是因为政府碰到了困难，无法监管食品质量。在政府无法监管食品质量的情况下，它试图利用以大公司垄断的方式来减少它的监管困难。而在司法独立的情况下，原本食品监管是属于执法内容，有了与食品监管相关的法规，不分企业大小，食品质量的监管是可以操作的。

现在，政府用的这个办法，表面上看它好像是在关心奶粉质量，实际上是在这个领域打击中小企业，扶持垄断。结果监管的问题不能解决，还进一步造成更大的垄断，这样的改革岂不把中国经济发展的前景给葬送了？

所以，这就是一个例子，即在司法不独立的情况下，来讨论政府和市场的界限问题，讨论政府和市场的划分问题，完全是不能操作的空话。

凤凰财经：与内地相比，您觉得香港在食品安全监管方面，有哪些经验值得内地学习？

许成钢：香港比较特殊一点，地域比较小，加之以前英国留下来的制度，但至少有一点是清楚的，即在香港有独立的司法，所有的监管都是执法工具，比如食品药品的监管，证监市场的监管，再比如银行的监管，甚至还可以扩大到行驶车辆的质量监管。这些实际上就是美国和欧盟的监管制度，都是好的例子。

在法治国家里，监管都是执法手段，执法手段的含义就是说，监管机构是帮助法庭执法，最终也还是依赖法庭执法的。当事情很小的时候，执法机构可直接以介入，比如要求披露信息，它有一系列披露标准。当问题大一些的时候，它还可以罚款，但是监管部门一定是权力是有限的，因为在法治社会里，不可以有任何机构，不经过司法就有权力严重惩罚任何人。所以，只要问题严重，超出监管部门权力，监管部门就变成公诉人，向法庭起诉。独立的法庭根据双方对事实的辩论和法律来做判断，这就是独立司法的机制所在。

在司法不独立的情况下，监管无法以执法方式操作，所以监管部门实际是行政部门，政府压在企业上头。在这种情况下，谈不上政府和市场边界在什么地方，没有办法划分的。

凤凰财经：目前来看，您认为中国司法领域有没有显露出改革的迹象？

许成钢：按照十八届三中全会公报的一些提法，似乎有一些方面已经涉及了，还有就是提到要加强律师的作用，这些实际上都是要司法起作用的非常重要的条件。

虽然有所涉及，但是能不能实现司法独立，并没有把握，而且司法独立不会因个人的自上而下推动能够产生。司法独立需要民众、律师、法学界、司法界、政府一起推动，大家普遍要认识到这个问题关系到所有人的基本利益，一定要努力推动，经过相当的周折，才有可能会进步。

任何竞争性领域政府都不应该操作

凤凰财经：不过，有些方面是需要政府出手来做的，比如在教育和医疗方面。具体来说，您认为该如何划分政府与市场的范围？

许成钢：所有竞争性的领域，一律都不应该由政府操作，但是必须要政府来保护产权，帮助执行合同，以及监管市场的安全。这里所讲的政府包括司法和监管。监管是为了保护所有人的福利，保证市场参与者不欺骗，不伤害别人，除此之外，政府都不应该直接参与。

对于经济里不是竞争性的相当一些内容，可由政府来操作，尤其是公共品，因为所有的公共品是不能用竞争方式提供的。

实际上，在教育和医疗领域，虽然政府应该起重要作用，但即使这些领域，里面也都存在相当一部分部分竞争性的，应该允许市场进入，让市场和政府同时进入。例如高端的教育，医疗等等。

总而言之，这个界线是清楚的，即任何竞争性领域，政府不应该直接操作，政府的作用仅仅是监管，保护产权，执行合同。

言论自由是技术创新的前提

凤凰财经：现在改革提出经济领域让市场起决定性作用，但对政治改革涉及的并不多，并且言论上出现收紧趋势，这与发挥市场的决定性作用似乎是相互矛盾的。您是怎么看待这一现象的？

许成钢：对，回到刚才说到的改革的目的问题。即便人们不关心政治，即便人们所有的考虑全都是经济和技术，哪怕限制在这么狭窄的范围内，没有言论自由，没有新闻媒体的自由，没有结社自由，技术革新也是做不出来的。因为技术革新一定是靠人，在自由状态下的想象力，在一定的制度中，人有自由去交换，去自行组织，新的东西才能产生。

技术革新从来都不是一个单纯的工程问题。当没有结社自由，言论自由的时候，实际上，新组织是不能产生的。这也就直接就解释：为什么在清末时期，大清帝国的衰败；为什么所有的中央计划经济改革都不能让经济持续发展，都碰到这一基本困难。

所以，试图只放开经济，而控制其他地方，实际会导致市场经济没有办法发展，技术革新没有办法进行。如果是追赶型的经济，依靠模仿别人的发明创造，用自上而下控制的方法去模仿别人，是可能的。但自上而下的方法去讨论创新，这就做不出来。

上海国企改革没有触动任何最基本问题

凤凰财经：中国市场经济改革中很重要的一部分就是国企改革，现在上海启动新一轮的国企改革，您怎么看待目前地方上的国企改革？

许成钢：国企改革，以上海新发动的国企改革为例，大家都认为它走在最前面，但如果仔细看上海国企改革的20条，就会发现它完全没有触动任何最重要的问题，换句话说，即便是这20条全部都执行，也不可能从根本上有大的改进。

国企改革最基本的问题是谁来负责任，谁是这个企业的CEO，他的动力是什么。任何企业的发展，最大的事一定是它的最高首长的任免。最高首长要干什么，这是由决定他的动力的机制决定的。

国企第一大问题，就是它的最高首长的任命是由各级党组织决定，央企是由中央组织部决定的，省级企业是由省组织部决定的。由于党的组织部是政治机构，政治机构关心的不是商业，所以他的任命决定出来的人，他的最大的关心的重点不在商业上，这就决定了国企不可能做的好。

与国企问题紧密相连的最基本问题，就是国有资产自身是怎么一回事。当我们讲市场经济的时候，我们需要很清楚，市场经济的性质是什么？什么叫市场？市场归根结底就是一个交易产权的制度，在市场上买卖，实际上就是交换产权。如果买卖的是小东西，就是交换平常日用品的产权，如果买卖的是大东西，就是资本的产权，土地的产权。

当这个企业是国企的时候，如果制度上决定它只能是国有制的时候，按照法律，它变成不可以买卖。一旦资产不能买卖，就不但严重影响了资源配置问题，另一面也从基本上影响激励机制问题，尤其是高管的动力。

在市场经济下，激励机制中非常重要的一部分，是资产自身的买卖，为什么呢？比如，国际间的跨国公司这种大企业，怎么解决它的高层领导人的激励机制问题，其中非常重要的一些激励机制是有以下三点：

第一，是股东代表大会，由产权的持有者，股东决定；

第二，是破产机制，破产的意思就是一个企业的产权会被丢掉，高管做的不好，企业产权会丢掉，因此高管受到严重惩罚；

第三，是被别的企业吞并，如果高管做的不好，别人就把你吞并。所有这些机制都有一个共同点，就是靠产权变动解决高管的激励机制问题。国有制意味着产权不能变动，这使得根本解决不了国企高管的基本激励机制问题。因此，法律上规定国有企业的性质不能改变，在这个条件下讨论国有企业的改革问题，就已经决定了国有企业的基本的激励机制问题一律解决不了。

历史上全世界无数例子表明：政府办企业根本走不通

凤凰财经：那么在改革中，尤其是国企改革中，既得利益者有没有可能成为推动改革的动力？

许成钢：这个是不可能的。因为这些人的利益是从国有制里产生出来的，只要法律上规定国有资产的性质不能改变，这些既得利益者就会在国有资产界定的范围内活动，在这个范围内想办法如何侵犯别人，所以他们不可能成为推动改革的力量。

另外，今天国企面对的问题的本质方面，比起古今中外，没有任何新问题，都是非常旧，非常老的问题。比如，早在洋务运动的时期，李鸿章、曾国藩、张之洞、盛宣怀都创办了国有企业，然后在洋务运动中期，他们就已经发现国有企业不行。

比如，当时李鸿章就看清楚这一点，开始退让，从官办变成了官商合办。官商合办已经不是国有制，但官商合办还不行，之后变成官督商办。因为他发现官员关心的不是商业，要让商人去办，但政府还想控制，所以就变成了官督商办。

无论是官办、官商合办、官督商办，都远远不如私营企业，这早在洋务运动的时期就已经清清楚楚了。

再看日本明治维新时期，当时日本办了一大批的国营企业，明治维新后，十几二十年，日本政府把这写国有企业都私有化了，以为国有企业效率低下，阻碍民间企业发展，阻碍市场发展，不利民，不利国。

二战之后，西欧有过一阵社会主义思潮，当时西欧有相当一部分国家，百分之四十或四十五的GDP是国有企业。其中，国有企业比例最大的是奥地利、法国等等，甚至连英国都差不多有40%的国有企业，但这些国有企业也都无法操作。在这些国家中，国有企业的高管都已经是按照市场上的商业标准雇佣的了，但是仍然不能操作，所以到了七八十年代，绝大部分的欧洲的这些国有企业都私有化了。

历史上，全世界无数的例子告诉我们，大规模的保有国有企业行不通。想要发展市场经济，一定要把所有的竞争行业中的国有企业，一律都放弃，全部变成私有企业。坚持一定要让国有企业在该领域占主导，一定损伤中国经济发展。

国企改革突破口：外在压力和私企发展

凤凰财经：既然在晚清时期就已经意识到了这一问题，但为何至今，中国国有企业改革仍没能让私有化成为主体？

许成钢：因为从帝国时期到晚清，再到现在，整个中国都是政府的力量太大，政府拥有的资产太大。政府在这里边的利益和它已经拥有的力量决定了它不会退出去。

凤凰财经：这样来看，国企改革的突破口在哪里，具体可实施的措施是什么？

许成钢：国企改革实际上需要越来越多的人形成共识，能够认识到问题。当越来越多的人认识到这一问题时，共同推动才会有希望，否则是根本推动不起来的。

因为我们很难期待占据利益的一方会自动放弃他的好处，是不会放弃的。能够期待的是，一方面有足够多的人形成压力；另一方面就是私有企业的发展。

在中国改革的30多年中，有一点很了不起，就是在这么困难的环境下，中国的私有企业居然已经发展到占中国的GDP比重超过50%，这是非常了不起的。

私有企业能够继续发展本身降低了国有企业占国民经济的比重。不过，现在国有企业在用各种办法来阻挡私有企业的发展，使得民营企业发展非常困难。

凤凰财经：在这种状况下，又会出现官商勾结的现象。以世界其他国家的经济发展经验来看，是不是在转型时期，都会出现这种官商勾结的现象？

许成钢：官商勾结实际上与前面讨论的司法独立问题是完全在一起的。在司法越独立的地方，官商勾结就越困难。官商勾结中一定会有犯法的。如果司法独立，只有在司法独立的情况下，法律才能执行，这个问题的决定性因素实质是司法是否独立。

有人说官商勾结是文化，其实主要不是文化，这是制度导致的。这个制度实际上是要求企业家勾结党和政府。因为如果企业家不去勾结，事情做不成。

绝大多数审批根本就应该取消，而不是下放

凤凰财经：在目前大环境下，我们该如何看待和评价中国这一代民营企业家的生存环境？

许成钢：中国民营企业的生存环境是非常困难的。国际上曾做过一系列的评比，即关于一私人想要开办企业会要遇到多少困难，其中分为好坏不同的层面，然后把所有的方面综合在一起，全世界排名，中国大约排在一百位左右。用这些指标来看，中国的民营企业家要开办一个企业，比起美国，要困难四五十倍。

其中，碰到的一个突出问题就是审批。在中国有很复杂的审批，仅此一项就使得民营企业非常困难。另外一个突出问题是融资困难。

最近关于审批，看起来有一些松动，但必须要非常努力的继续推动。现在许多政策说是审批下放，实际上绝大部分审批不应该是下放，根本就应该取消。

政府真正要起的作用是监管，而不是审批。监管要管的是安全，是不危害别人。另一层就是融资的问题，当然还有一个非常基本的问题是对企业家的保护。

实际上，这几件事都是改革的试金石：是不是真改革，要看的是这些内容。