吴敬琏：中国经济改革三十年历程的制度思考（之二）

2008年09月24日 09:3121世纪经济报道【大中小】【打印】已有评论0条

国务院发展研究中心研究员吴敬琏

经济改革体制目标的逐步明确

(1984年－1993年)

早在20世纪70年代末和80年代初，就有些学者就在“什么是经济体制改革的目标模式”这一重大问题上进行过探索。例如，经济学家薛暮桥为国务院体制改革办公室起草《关于经济体制改革的初步意见》时就提出过，要把建立“公有制占优势、多种经济成分并存的商品经济”确定为中国改革的目标的主张。

1980－1981年，两位东欧改革派经济学家，即波兰的布鲁斯(W. Brus)和捷克斯洛伐克的锡克(Ota Sik)在中国产生了很大的影响。

布鲁斯是市场社会主义的代表人物兰格(O. Lange)的传人。他在1979年末到1980年初到中国社会科学院经济研究所讲学，介绍了东欧改革的情况和他所提出的“内置市场机制的计划经济模式”(A Planned Economy with build-in Market Mechanism)。在布鲁斯之后，社会科学院还邀请了曾在1968年“布拉格之春”时期担任捷克斯洛伐克副总理的锡克来华讲学，介绍他们在改革中的主要做法和他提出的“宏观计划、微观市场”的改革目标模式。

布鲁斯和锡克的讲学，对中国学者有很大启发，使我们认识到:改革不是若干政策的无序堆集，而是从一种经济系统到另一种经济系统的转型。这就更加激发了国内学者研究改革目标模式的兴趣。

这样，在“文革”后的探索中，在政界、经济界和学术界对经济体制改革大致提出了四种可供借鉴的体制模式:

(1)后斯大林时期的计划经济模式(改良的苏联模式)。以孙冶方、马洪、蒋一苇等学者为代表，形成了主张在计划经济体制下给予企业更大自主权的学派。这种与1965年苏联“完全经济核算”大体类似的想法首先在中国得到了应用。这就是70年代末首先在四川省进行，迅即在全国铺开的“扩大企业自主权”试点。不过，正像在苏联一样，这项旨在发挥国有企业经理人员和员工积极性和主动性的改革，并没有使企业的效率有明显的提高，相反却由于导致了财政赤字的急剧扩大、通货膨胀压力增加和经济秩序混乱而不得不停止。在那以后，“扩大企业自主权”虽然还不断被作为“搞活企业”的一种措施被提出，但没有人认为可以以此为基础建立可行的经济体系了。

(2)“市场社会主义”模式(“东欧模式”)。于光远、苏绍智等学者比较系统地汲取东欧原社会主义国家改革经济学的成果，对东欧社会主义国家的实践作了深入的研究和广泛的介绍。在他们的倡导下，在中国改革界掀起了南斯拉夫热、匈牙利热等等。中国学术界当时的观点并没有突破兰格－布鲁斯(Lange-Brus)“市场社会主义”模式的基本框架，所以随着20世纪80年代中后期它的倡导者也认为它不是一种可行的经济制度，以及匈牙利等国的经济改革陷入困境，这种模式的影响力也逐渐消退。

(3)政府主导的市场经济模式(“东亚模式”)。二战结束以后，日本、韩国、新加坡等东亚国家采用威权主义的政府和市场经济相结合的办法，形成带有重商主义色彩的政府主导的市场经济体制。在这种体制下，政府运用其产业政策和“行政指导”对经济进行协调、规划和干预。这种体制模式对中国具有很大的吸引力。在改革开放初期，大批官员到日本和其他东亚国家考察，并对它们的经济体制、发展政策和政府的作用作了介绍，造成很大的影响。

(4)自由市场经济模式(“欧美模式”)。许多理论界人士，特别是经济学家往往认为，政府的基本职能是提供公共物品(Public Goods)，而不是在市场上提供商品和服务；过多的政府干预会妨碍市场的有效运作并且滋生腐败。因此，他们更倾向于欧美类型的市场经济，即自由市场经济体制。随着掌握现代经济学的学者愈来愈多，这种思想的影响力也愈来愈大。

总之，在80年代初期，随着改革理论和改革进程的深化，“改良的苏联模式”和“东欧模式”的影响逐渐消退，后两种模式占了上风。在后两种模式中，大致地说，东亚模式往往为官员们所钟爱。像邓小平本人就十分欣赏“四小龙”，特别是新加坡的许多做法。而欧美模式则为具有现代经济学知识的学者所向往。虽然这两种模式在政府的作用问题上存在原则性的差别，但在当时命令经济还占有统治地位的条件下，这种差别并不显著。而且即使以自由市场经济作为改革最终目标的人们，也深受格申克隆(A. Gershenkron)等发展经济学家的影响，认为在落后经济的高速发展的冲刺中，强有力的政府往往是利大于弊的。

于是，官方、学者界人士对改革目标达成的共识，通过中共中央和中国政府的官方文件成为有行政约束力的规定:

1984年的中共十二届三中全会的《中共中央关于经济体制改革的决定》(以下简称《决定》)在确定中国改革要从以农村为重点向以城市为重点的战略转移的开始的同时，也明确了建设“社会主义有计划的商品经济”或“社会主义商品经济”这一改革目标。1985年中共全国党代表会议《关于制定第七个五年计划(1986-1990)的建议》提出，要通过使企业成为自主经营自负盈亏的商品经营者、完善市场体系和建立以间接手段为主的宏观调控体系等三方面互相联系的改革，“力争在今后五年或者更长一些的时间内，基本上奠定有中国特色的、充满生机和活力的社会主义经济体制的基础。”《建议》对新经济体制的描述表明，人们越来越明确地认识到，这个新的经济体制是在现代国家中普遍流行的市场经济，也逐渐懂得问题的关键在于用市场取代计划来进行经济资源的配置，决定企业生产什么、生产多少、为谁生产、如何分配等微观经济问题。

1987年的中共“十三大”认为，“社会主义有计划商品经济”的“运行机制”总体上来说应当是“国家调节市场，市场引导企业”的机制。国家运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，调节市场供求关系，创造适宜的经济和社会环境，以此引导企业正确地进行经营决策。

经过1989－1991年的曲折和辩论，在1992年的中共“十四大”上正式明确“市场在资源配置中起基础性作用”的“社会主义市场经济”目标。

从1984年以后的中国党政领导机关的文献可以看到，在对改革目标作理论论述时，大体上采用模式(4)的语言；而在规定具体措施时，则有更多模式(3)的内容。

这样，政府职能和国有经济定位的界定，成为1980年代形成改革目标模式模糊之处。这种模糊使具有不同倾向的人可以对中国经济改革的制度目标作不同的解释。在20－21世纪之交市场经济体制初步建立以后，如何界定政府的职能和进行政府自身的改革，就经常成为中国改革向何处去的重大经济和政治问题。

建立新经济体制对于经济发展的推动(1994年－至今)

市场经济的目标模式虽然在20世纪80年代中期就开始形成，但是改革的实际推进，仍然按照80年代初期的做法，以“增量改革”的方式进行。这就是说，对于计划经济原有的部分(存量部分)不作大的改变，改革着重在增量部分进行。

但是，由于这样的改革没有触动国有经济，没有改变“双轨制”的基本态势，就不能不带来消极的后果，而且这种做法持续的时间愈长，其消极后果也体现得愈严重。

国有部门改革滞后和双轨体制并存带来的消极后果主要表现在以下几个方面:

(1)国有企业的财务状况日益恶化。造成这种状况的主要原因，一方面是因为国有经济在很大程度上仍然保留着计划经济下形成的僵化，生产增长仍然主要依靠大量资源投入，特别是投资支撑，效率没有多少提高。另一方面，是由于国有部门用“放权让利”的方式进行改革，而不能建立有效的产权约束和市场竞争约束，结果造成了 “内部人控制( insider control)”的状态，使国有企业财务的预算约束进一步软化。这样就使企业的财务状况变得日益虚弱。到90年代后期，国有部门陷入全面亏损的困境。

(2)通胀压力经常存在，不时爆发。改革以来，中国经济的高速增长一直伴随着经济的大幅度波动。由高额财政赤字造成的高通货膨胀压力始终存在。而这种高额赤字之所以存在，又是由于:一方面作为国家财政投入主要来源的国有部门财务状况日益恶化；另一方面财政系统没有经过彻底改造，其支出负担并未减轻；这样就增大了财政赤字和通货膨胀的压力。与此同时，在双重体制下，旧的行政控制方式的有效性已经大大降低，而适合于市场制度的宏观经济管理方式又没有建立起来，因而宏观经济当局没有有效手段来实现它的货币政策目标并保持宏观经济的稳定。以上因素的综合结果，便是每当经济的增长率达到两位数，不要很久就会爆发高通货膨胀。

(3)利用公共权力敛财肥私的寻租活动日益猖獗，行政腐败广泛蔓延。命令经济与市场经济并存的状态为利用行政垄断牟取私利的寻租活动以及其他形式的腐败行为提供了广泛的基础。问题的症结在于，在增量改革战略下，经济已在相当大的程度上货币化了，可是在计划经济条件下居于统治地位的行政权力仍然干预微观经济活动；改革使独立企业得以建立，然而相当大部分的资源，如生产资料、土地、投资和信贷资源仍然掌握在政府手中，用行政方法加以分配。这样，它就把整个经济变成寻租活动的巨大温床。

(4)贫富差距扩大。中国自从改革开放以来，居民平均收入水平有相当大的提高。但是，他们之间的贫富差别却急剧扩大。收入水平急剧扩大的主要原因是:在“增量改革”战略下对不同地区、不同部门、不同经济成分采取不同的政策，使不同社会集团之间收入水平迅速扩大；国有企业财务状况的恶化和最后不得不大量解雇职工，使部分城市居民生活水平不升反降；城市工商业的低效率，使它不能创造足够的就业岗位来吸收农村剩余劳动力，影响农村居民生活水平的提高。特别是高通货膨胀和腐败行为等因素，更使社会贫富分化加剧。

为了克服以上这些矛盾，中国政府酝酿用价格、税收体制和财政体制的配套改革消除“双重体制胶着对峙”状态，全面建立市场经济体制。

根据1984年中共十二届三中全会的《决定》和1985年中共全国党代表会议《关于制定第十个五年计划的建议》，国务院在1986年3月提出了以价格体制、税收体制和财政体制为重点进行配套改革的设想，要求改革在1987年迈出决定性的步伐，以期在90年代末建立起社会主义商品经济的基本框架。为了进行拟议中的配套改革，国务院在1986年初制定了以价格、税收、财政、金融和贸易为重点的配套改革方案，准备从1987年开始实施。

在经济改革方面，1986年10月，国务院领导又改变了原来的设想，转向以国有企业改革为改革的主线，并在1987年和1988年实行了“企业承包”、“部门承包”、“财政大包干”、“外贸大包干”和“信贷切块包干”等五大包干制度，回到了维持市场经济与命令经济并存的老做法，希望靠一些小修小补来改善国有部门的状况。由于丧失大步推进改革的时机，行政腐败、通货膨胀等问题愈演愈烈，最后以1988年的抢购风波告终。

在经历1984－1987年的探索和短暂的曲折以后，人们对于经济改革目标的认识更加清晰。这突出表现在1992年、1993年社会主义市场经济目标的确立和市场经济改革方案的具体化。

1992年10月中共“十四大”确定了建立社会主义市场经济的改革目标。1993年11月的十四届三中全会又作出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。十四届三中全会《决定》明确提出“整体推进、重点突破”的新的改革战略，制定了在经济体制的各个方面推进改革的具体方案，要求在20世纪末把市场经济制度初步建立起来。由此，经济改革进入了一个整体推进的新阶段。从那时开始，在经济改革方面有了几波推进。

(1)90年代初期实现了商品价格的市场化。市场经济区别于计划经济的重要标志，是价格能够根据市场的供求状况而自由浮动，从而实现稀缺资源的有效配置。因此，1984年中共十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》明确指出，“价格体系的改革是整个经济体制改革成败的关键。”1986年8月中共中央政治局北戴河会议曾经决定实行“价格闯关”，要求在5年左右的时间内放开商品价格，实现商品价格的市场化。但是由于时机选择的失当，企图在货币供应高度扩张的情况下放开价格而告失败。当1992年经济改革新高潮到来时，在货币紧缩的条件下放开了除石油等极少数产品以外几乎所有商品的价格。以后虽有反复，但大体上维持了这种商品价格基本放开的格局。这意味着商品市场的基本形成。

(2)从1994年开始的财税、金融和外汇管理体制改革。根据1993年十四届三中全会《决定》的要求，从1994年开始推行了财政税收体制改革。它的主要要求是:在全国范围内用“分税制”取代财政收支的地方包干制；同时，税收体制也按照统一税法、公平税负、简化税制、合理分权等原则进行改革，主要内容包括推行增值税(VAT)，统一个人所得税和加强税收的征收管理等。虽然1994年的财税体制改革涉及到巨大的利益关系的调整，特别是地区之间利益关系的调整，但改革整体进行得比较顺利，在90年代后期初步建立了新的财政税收制度的基本框架。

(3)90年代后期:国有企业“股份化”(公司化)改制。1993年的中共十四届三中全会决定在国有企业中建立“现代企业制度”，即现代公司。1993年12月29日，全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国公司法》，并于1994年7月1日起开始实施。1997年的中共“十五大”特别是1999年中共十五届四中全会进一步明确，除极少数需要由国家垄断经营的企业外，所有国有企业都要进行股份化改制，以便在股权多元化的基础上建立有效的公司治理结构(corporate governance)。

(4)1997年:确立多种所有制经济共同发展的基本经济制度。根据1997年中共“十五大”提出的思想，1998年的《中华人民共和国宪法》修正案明确规定，多种实现形式的公有制为主体、多种所有制共同发展是我国的“基本经济制度”。由此开始了根据“三个有利于”(即“有利于发展社会主义生产力，有利于增强社会主义国家的综合国力，有利于提高人民的生活水平”)的原则，调整和完善国民经济的所有制结构的工作。这项工作包括三项主要内容:第一，对国有经济布局进行“有进有退”的调整，缩小国有经济的范围；第二，努力寻找能够促进生产力发展的多种公有制实现形式；第三，鼓励个体私营等非公有经济的发展，使之成为社会主义市场经济的重要组成部分。

调整和完善所有制结构的一项重要的内容，就是“放开搞活国有小企业”。在世纪之交，大部分国有中小企业和基层政府所属的乡镇企业通过股份合作制、整体出售、改制为有限责任公司或股份有限公司等多种方式实现改制。这为民营经济增添了一大批生力军。

1994年以后，中国经济改革向纵深发展，到世纪之交达成了初步建立市场经济体制的目标。它的主要表现是:

第一，民营经济份额的提高和多种所有制经济共同发展的格局的形成。第二，商品市场和要素市场的形成。大体说来，商品和服务市场的发育要早一些，到90年代初期，统一的国内市场已经初步形成。劳动力市场的形成稍晚一步。资本市场的形成则更晚一些。总之，到21世纪初期，商品市场和要素市场都已初步建立。它们在资源的配置中起到了愈来愈大的作用。第三，宏观经济管理体系的建立。这一体系的基本框架在1994年的财税改革和金融改革中开始搭建起来，并在1994－1995年反通货膨胀和1998－1999年反衰退的工作中发挥了重要的作用。

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